Hoy: Ejercicio de la Abogacía (y profesiones liberales), y tipos de
regulaciones en leyes de patentes.
“III.- Licenciamiento
Comercial e Impuesto de Patente, y la prudencia en el establecimiento de
criterios generales para todo el régimen municipal. Como es
habitual en esta materia, la resolución del caso depende de las regulaciones
aplicables en cada cantón derivada de su Ley de Impuestos, de ahí que aunque
sea de manera excepcional, es posible que controversias con hechos similares
tengan soluciones diversas siendo dable que hayan sido resueltas con marcos
jurídicos distintos. El régimen de actos habilitantes -licencias municipales-,
tiene como principal característica el de ser diferente en cada cantón, pues
las corporaciones locales cuentan con una legislación propia que complementa
las regulaciones generales del Código Municipal. Amén de lo anterior, no en
pocas municipalidades además existen reglamentos que desarrollan distintos
ámbitos de tales normas legales. Esta característica también se presenta en lo
que hace al tema del licenciamiento para el expendio de bebidas alcohólicas,
pues si bien es claro que la Ley 9047, consagra las reglas generales en normas de
rango legal, tampoco aquí se debe perder de vista que ese cuerpo normativo
establece en sus artículos 3 párrafo 4, 4 último párrafo, 7 párrafo 4 y en el
Transitorio II, la obligación de cada ayuntamiento de reglamentar para su
cantón el funcionamiento de dicha ley. Por lo anterior, esta Sección entiende
necesario precisar que en supuestos de hecho como el que se analizará a
continuación, las y los operadores jurídicos deben evitar ofrecer afirmaciones
genéricas sobre el funcionamiento de institutos dogmáticos existentes en el
régimen municipal, prestando especial atención cuando se vaya utilizar
pronunciamientos emitidos por órganos como la Procuraduría General de la
República, la Contraloría General de la República, la jurisprudencia ordinaria
o constitucional, o precedentes de esta Sección, debiendo verificar en primer
término, el contenido de las normas sobre las que se construyeron tales
razonamientos, dado que tanto las leyes de impuestos municipales como los
reglamentos municipales allí en donde estos existen, así como los
pronunciamientos derivados de ellas, presentan importantes diferencias entre
otros por los siguientes factores: 1- Los autores -materiales- de las normas
buscan atender las necesidades de su cantón (y en el caso de los Concejos Municipales
de Distrito que cuentan con ley propia se pretende atender las particularidades
de esa circunscripción distrital), a partir de distintos grados de
especialización, o su formación corresponde a disciplinas distintas; 2- El
momento histórico y la ideología subyacente al texto normativo aplicado; 3- La
existencia de pronunciamientos judiciales o administrativos -en particular los
de índole constitucional-, que podrían determinar la dirección en que debe
interpretarse cada norma; 4- La motivación contenida en los actos
administrativos concretos que cada corporación local ha emitido a partir de su
normativa; 5- El tipo de reproches que los munícipes esgrimen en contra de los
actos municipales de aplicación de aquella normativa, pues, en ocasiones, como ocurre
en el caso de este Contralor no Jerárquico de Legalidad, en aplicación del
artículo 181 de la Ley General de la Administración Pública, tales “agravios”
constituyen un límite a los alcances del pronunciamiento que se hace en cada
caso. Por todo lo anterior, en materia de licenciamiento comercial municipal,
al igual que acontece con la materia urbanística local, se debe prestar
particular atención a la normativa aplicable en el respectivo cantón, debiendo
ser especialmente cauto en el señalamiento de reglas generales aplicables a
todo el régimen municipal.
IV. Licenciamiento Municipal y ejercicio de profesiones liberales:
En lo que hace al régimen jurídico del licenciamiento municipal
para el ejercicio de profesiones liberales, sea de forma individual o a través
de personas jurídicas, y dentro de ellas la abogacía, y el consiguiente pago
del impuesto de patente, es menester analizar el régimen jurídico aplicable en
cada cantón en dos niveles, en primer término, en lo que hace a la regulación
en la ley de impuestos municipales del respectivo cantón, y en segundo lugar,
la existencia o no de precedentes constitucionales respecto de la normativa
referida. En lo que respecta al primer nivel del análisis referido, esto es al
tema de las regulaciones legales en la ley de impuestos del respectivo cantón,
sin pretender agotar el estudio clasificación en los 83 cantones y en los 7
Concejos Municipales de Distrito, es posible encontrar cuatro grupos de normas.
El primer conjunto está constituido por aquellas leyes que no tienen una
regulación especial en lo que hace al ejercicio de la abogacía, debiendo
determinarse la existencia o no de una obligación de licenciamiento y/o de pago
en razón de los alcances del hecho generador en cada ley. Ejemplo de esta clase
de legislación lo es la Ley 7288, Ley de Impuestos Municipales de Barva de Heredia. El segundo conjunto
de normas es el que está conformado por leyes de impuestos municipales que
expresamente gravan esta actividad. Como ejemplo de esta clase de normas se
puede citar la Ley 5694, Ley de Impuestos Municipales de San José (ver artículo 14 letra ch)). La tercera categoría de leyes
está integrada por normas que expresamente establecen disposiciones en materia
de no sujeción o exoneraciones, para el ejercicio liberal de la profesión. En
esta dirección se pueden mencionar la Ley 8821, Ley de Regulación de Licencias
y Patentes de Pérez Zeledón (ver
artículo 64 letra c)), y la Ley 8658, Ley de Patentes Municipales Comerciales
de la Municipalidad de Moravia (ver
artículo 1 último párrafo). Finalmente, existe un último grupo de leyes
municipales que tienen como eje común, el hecho de no hacer referencia a
exoneraciones para el ejercicio liberal de la profesión, pero expresamente
indican que será necesaria la obtención de la licencia municipal y el
consiguiente pago del impuesto de patente cuando la abogacía sea ejercida a
través de una persona jurídica. En este supuesto se encuentra la Ley 8988, Ley de
Licencias para actividades lucrativas y no lucrativas del cantón de Escazú (ver artículos 1 y 3), y la Ley
9023, Ley de Impuestos Municipales del Cantón Central de Heredia. Ahora bien, no obstante la complejidad que per se, presenta la multiplicidad de esquemas
regulatorios antes expuestos, como se indicó al inicio de este análisis, en
esta materia resulta indispensable que, adicionalmente se valoren los
precedentes emanados de la Sala Constitucional sobre el cantón respectivo (para
la ley de impuestos que está vigente), pues si bien como se referirá más
adelante, existen múltiples fallos en el
marco de procesos de acción de inconstitucionalidad declarados con lugar para
ciertas leyes de impuestos municipales, también es verdad que este tema ha sido
abordado en reiteradas oportunidades a través de recursos de amparo. En este
sentido pueden consultarse los votos: 2176-2004 recurso de amparo en contra de
la Municipalidad de Escazú,
2775-2006 recurso de amparo en contra de la Municipalidad de Cartago, voto 3975-2002 y 4530-2002
recursos de amparo en contra de la Municipalidad de San Carlos. Aquí no está de más destacar que aún y cuando no exista
una declaratoria de inconstitucionalidad, si para la aplicación de una ley
vigente ya se han emitido sentencias de la Sala Constitucional en el marco de
recursos de amparo, estás deben necesariamente ser parámetro de interpretación
en la labor ordinaria de la corporación municipal. Excepcionalmente,
el criterio de interpretación referido, emitido por la Sala Constitucional,
será aplicable en otras corporaciones municipales, cuando comparadas
cuidadosamente, la ley interpretada vía amparo por la Sala y la del respectivo
cantón, resulte claro que su hecho generador son
completamente idénticos Ahora bien, en el marco de
procesos de Acciones de Inconstitucionalidad, la Sala Constitucional ha
mantenido un criterio unívoco señalando:
“III.- Sobre el fondo. En relación
con el tema que plantean las leyes de impuestos municipales que imponen el
cobro de una licencia municipal para el ejercicio de los servicios
profesionales, esta Sala señaló:
"V.- DIFERENCIA ENTRE EL EJERCICIO
DE UNA PROFESIÓN LIBERAL Y UNA ACTIVIDAD LUCRATIVA. Tradicionalmente, dentro de
las profesiones liberales se aglutinan aquellas que suponen el ejercicio de una
actividad de orden intelectual o técnico, mediante la aplicación de ciertas
reglas científicas y técnicas que deben ser manejadas con suma propiedad por su
titular, previa habilitación para ejercerla a través de la obtención de un
título idóneo y adecuado y, eventualmente, la incorporación al colegio
profesional respectivo. La singularidad de las profesiones liberales surge de
la inexistencia de una relación de dependencia con su clientela, de modo que el
profesional liberal tiene autonomía e independencia plena en la forma de
prestar los servicios profesionales -horario, lugar, etc.- dado que lo hace por
cuenta propia, razón por la cual sus servicios son remunerados mediante
honorarios. El profesional liberal aplica, para un caso concreto, sus conocimientos
científicos o técnicos sin someterse a ninguna dirección y bajo su exclusiva
responsabilidad, esto es, de acuerdo a su leal saber y entender. Es menester
señalar que el ejercicio de una profesión liberal, está íntimamente ligado a la
libertad profesional, la cual incluye la de elegir libremente la profesión que
se pretende ejercer y, una vez obtenida ésta a través de una titulación
adecuada y la correspondiente colegiatura, la de ejercerla libremente sin otros
límites que los necesarios para garantizar la corrección, supervisión y
fiscalización en su ejercicio y la protección del interés público y, en
particular, de los consumidores de los servicios profesionales. El ejercicio de
una profesión liberal tiene por objeto proveerle a quien la despliega una
remuneración que le asegure una calidad de vida digna, tanto en lo personal
como en lo familiar. Es el ejercicio de actividades de orden comercial,
empresarial e industrial las que tienen por objeto la obtención de un lucro o
de réditos adicionales a los que pueden asegurar una existencia y calidad de
vida digna. Debe tomarse en consideración, que el propio ordinal 79 del Código
Municipal define con meridiana claridad el hecho generador del impuesto
municipal de patente al indicar que gravará las actividades lucrativas,
entendiendo por tales las de carácter mercantil, empresarial e industrial y no
así el ejercicio de las profesiones liberales, puesto que, como se indicó, en
éstas lo que pretende su titular es obtener una remuneración justa y digna a
cambio de una prestación de orden profesional.
VI.- EJERCICIO INDIVIDUAL O GRUPAL DE
UNA PROFESIÓN LIBERAL O POR MEDIO DE UN SUJETO DE DERECHO MERCANTIL. Resulta
evidente que el ejercicio de una profesión liberal puede realizarse de forma
individual cuando un profesionista decide ofrecer sus servicios especializados
a la colectividad de forma enteramente personal o bien de modo grupal, cuando
varios profesionales optan por hacerlo conjuntamente para mejorar los servicios
prestados o bien para compartir gastos comunes en el despliegue de su giro
profesional. Es evidente que, en sendos supuestos, los profesionales lo que
pretenden es obtener una remuneración para asegurarse su subsistencia y una
vida digna. Distinto resulta cuando un grupo de profesionales deciden crear una
organización colectiva del derecho mercantil para prestar sus servicios
profesionales, puesto que, en tal caso, además del ánimo de subsistencia,
existe un fin lucrativo o de obtener un margen considerable de rentas y
utilidades, con lo cual deja de existir el ejercicio liberal de una profesión,
en sentido estricto, y se está ante el despliegue de un giro o tráfico
empresarial o mercantil que sí debe estar sujeto al impuesto de patente
municipal.
VII.- INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA
IMPUGNADA. En criterio de este Tribunal Constitucional, la norma recurrida,
resulta inconstitucional, concretamente, en cuanto a la frase "(…)
particulares o (…)" , en el tanto grava con el impuesto de patentes a
quienes ejercen una profesión liberal en una oficina particular, sea de modo
individual o grupal, en este último caso sin una organización colectiva del
Derecho Mercantil, de hecho o de derecho, que les brinde respaldo, en la medida
que quebranta el derecho al libre ejercicio de la profesión y les impone una carga
adicional, desproporcionada e irrazonable a quienes, ejerciendo una profesión
liberal, pretenden obtener una remuneración que les garantice un nivel de vida
digno y de calidad.
VIII.- ALCANCES DE LA DECLARATORIA DE
INCONSTITUCIONALIDAD. Este Tribunal Constitucional admite, como se indicó en el
considerando precedente, que resulta inconstitucional gravar con el impuesto de
patente tanto el ejercicio individual o particular de una profesión liberal,
como cuando varios profesionales ejercen, conjuntamente, su actividad en un
mismo local, incluso, compartiendo gastos, pero sin una empresa comercial que
los aglutine para ejercer, de forma lucrativa, la respectiva actividad
profesional a través de la prestación de servicios profesionales, asesorías o
consultorías, lo cual admite la posibilidad que lo hagan a través de una
organización colectiva del Derecho privado sin fines de lucro como podría ser
una asociación o fundación. Consecuentemente, este Tribunal opta por mantener
la expresión "(…) en oficinas (…) de asociados", siempre y cuando se
entienda que en esta hipótesis quienes ejercen la profesión liberal lo hagan
sustentados en una organización colectiva del Derecho Mercantil (v. gr.
sociedad anónima o, incluso, una sociedad de hecho), en cuyo caso al existir un
claro y expreso ánimo de lucro deben estar sujetos al impuesto de patentes.
IX.- COROLARIO. En mérito de lo
expuesto, se impone declarar inconstitucional las palabras "particulares
o" del artículo 2°, inciso d), de la Ley No. 8236 del 2 de abril del 2002,
con las consecuencias de ley." (Sentencia 2004-08728 de las quince horas
veintidós minutos del once de agosto del dos mil cuatro. En igual sentido,
sentencia 2006-015492 de las diecisiete horas trece minutos del veinticinco de
octubre del dos mil seis) En esa misma línea, en la sentencia 2002-03975 de las
diecisiete horas del treinta de abril del dos mil dos, se indicó:
"Como de todos es sabido, para el
ejercicio de la profesión se requiere en primer término, una autorización dada
esencialmente por el título universitario. Una vez obtenida esa autorización,
el graduado que desee prestar sus servicios profesionales está sujeto a otra
serie de regulaciones emitidas tanto por el Estado como por el Colegio
profesional en el marco de su competencia y entre las regulaciones impuestas
por el Estado se encuentra la necesidad de colegiarse para ejercer la
profesión; colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de
control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés
público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional que, a la
vez, permite al colegiado el goce efectivo de un empleo o la libre elección de
un trabajo. Ahora bien, si a los profesionales, por la naturaleza propia del
servicio que prestan y por sus condiciones particulares de ejercicio, se les
enmarca dentro de una categoría especial y diferente que al resto de
trabajadores, no es posible permitir que además de estar sujetos a exigencias
de tanta relevancia para operar, también se les pretenda sobrecargar con la
obligación de tener que contar con una patente para poder ejercer su profesión
en un local comercial que se encuentre en determinada jurisdicción municipal.
Tal exigencia, como la que se denuncia en el caso concreto, es en criterio de esta
Sala, irrazonable y excesiva así como también lesiva de derechos fundamentales
como el derecho al trabajo. Debe tenerse en cuenta que la licencia municipal es
un permiso que otorga la Municipalidad de la jurisdicción correspondiente para
abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar el
comercio. Sin embargo, en el caso de las profesiones liberales, considera la
Sala que la Municipalidad no tiene competencia para sobrecargar el ejercicio de
las mismas con la obligación de tener que contar, además, con un permiso de
este tipo puesto que, a diferencia de los establecimientos comerciales en donde
ese permiso les permite operar, como ya se indicó, los profesionales liberales
fueron autorizados previamente para ello cuando obtuvieron su título
profesional por la Universidad respectiva y posteriormente cuando se
incorporaron al Colegio profesional afin a su profesión. En ese sentido, el
exigirle a la recurrente como profesional liberal la tenencia de ese permiso,
se le está sobreponiendo una carga adicional que en criterio de la Sala es
arbitraria y lesiva de sus derechos [...].".
En el caso que se analiza, se pretenden
gravar los servicios profesionales que se prestan en la ciudad de Las Juntas de
Abangares, Guanacaste, lo cual, de conformidad con las razones expuestas en los
fallos parcialmente transcritos, es contrario a los principios constitucionales
de razonabilidad, igualdad y derecho al trabajo. Así las cosas, de conformidad
con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 9° de la Ley de
Jurisdicción Constitucional, se dispone acoger interlocutoriamente la acción
planteada, pero solamente en relación con las frases contenidas en el inciso d)
que se refieren al supuesto que afecta a la accionante y en relación con el
cual se le dio plazo, es decir, lo relativo a la exigencia de la licencia
municipal para la prestación de servicios por parte de profesionales liberales.
Debe agregarse, tal y como lo resolvió la Sala en los antecedentes citados, que
en el supuesto de que los servicios profesionales se presten bajo la
denominación de una sociedad mercantil (sociedad anónima o incluso, una
sociedad de hecho) sí procede el cobro de una patente. En consecuencia, se
impone declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, con las consecuencias
de ley. Los Magistrados Vargas y Castillo salvan el voto y declaran sin lugar
la acción.” (Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, voto 18141-2009)
(En igual sentido ver la resolución 8728-2004, que resolvió una acción de
inconstitucionalidad presentada en contra de la Ley 8236, Ley de
Impuestos Municipales del Cantón Central de Alajuela, la resolución 15492-2006, que resolvió una acción de
inconstitucionalidad presentada en contra de la Ley 8523, Ley de
Patentes de la Municipalidad de Tibás,
y la resolución 11923 – 2007, que resolvió una acción de inconstitucionalidad
presentada en contra de la Ley N.° 7947, Ley de Impuestos Municipales del
cantón de Grecia). En razón de lo
anterior y dado el estado actual de desarrollo del bloque de legalidad, la
determinación de la procedencia o no del licenciamiento municipal (con el
respectivo pago del impuesto de patente) para el ejercicio de la abogacía,
dependerá de las regulaciones de cada cantón en los términos antes referidos.”
Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 530-2021.
