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Hoy: Clausuras y sellados en materia
municipal.
“IV.- Por otra parte, en cuanto a la acusada
violación al principio de razonabilidad o proporcionalidad de la sanción
impuesta por la Municipalidad, y la violación al debido proceso, en el tanto no
se le siguió el procedimiento administrativo que establece la Ley General de la
Administración Pública; se le debe aclarar a la representación apelante que
este Tribunal se ha pronunciado ya en forma reiterada sobre los procedimientos
que anteceden las órdenes de cierre giradas a los licenciatarios -titular de
una licencia municipal-. Distinto sería ante la ausencia de licencia municipal
para desarrollar la actividad lucrativa correspondiente, pues en dicho supuesto
la Municipalidad está facultada para proceder de inmediato el cierre del
establecimiento comercial, sin que de previo se requiera un procedimiento
administrativo sancionatorio o medida cautelar de por medio, ya que se trata de
actos de mera constatación, siendo obligado el actuar municipal para enderezar
una conducta del comerciante, evidentemente ilícita, ello encuentra sustento en
los artículos 79, 81 y 82 del Código Municipal; 1 y 2 de la Ley 8391 para el
caso de Zarcero. Ahora bien, en el caso concreto la empresa xxxx, es
licenciataria en la Municipalidad de Zarcero, por lo que resulta aplicable el
siguiente criterio: "...II.- Clausuras en materia municipal. En razón de
las particularidades del presente asunto en el que se recurre una clausura
temporal (como medida cautelar de un procedimiento administrativo), el cual es
evidentemente un acto administrativo con efecto propio, procede esta Sección a
la revisión de la legalidad de dicha conducta administrativa formal, dado que
cualquier acto administrativo susceptible de ser impugnado en sede
jurisdiccional de manera autónoma, debe contar con la posibilidad de obtener
tal declaratoria -la de agotamiento de la vía administrativa-, en los términos
previstos por el "ordenamiento" jurídico, ello claro está siguiendo
los cauces procedimentales aplicables a cada materia y ante los órganos
competentes según la clase de procedimiento; esto es: a- por parte de órganos
en función de contralor no jerárquico de legalidad, o b- los jerarcas
municipales cuando así lo disponga expresamente la ley (y siempre que no se
esté ante un supuesto de desconcentración administrativa a lo interno de la
municipalidad). En el procedimiento bajo análisis se está frente a un
procedimiento administrativo que no cuenta con regulaciones especiales en
materia de agotamiento de la vía administrativa, por lo anterior corresponde a
esta Cámara proceder al análisis antes indicado y de ser necesario, hacer la
declaratoria ya apuntada. Adicionalmente es importante precisar que en los
considerandos siguientes se revisará la regularidad jurídica de un acto
administrativo de "Clausura", y no la actuación material que frecuentemente
es la vía de ejecución de aquel acto denominada "Sellado", el cual
evidentemente al configurar una actividad administrativa de ejecución de un
acto administrativo previo es irrecurrible de forma autónoma, a menos claro
está, que el sellado se dé sin acto administrativo previo, siendo impugnable en
estos casos el acto tácito de clausura , que tal actuación materia podría
implicar. En esta dirección el artículo 137 de la Ley General de la
Administración Pública señala: "Los comportamientos y actividades materiales
de la Administración que tengan un sentido unívoco y que sean incompatibles con
una voluntad diversa, servirán para expresar el acto, salvo que la naturaleza o
circunstancia de éste exijan manifestación expresa." . En razón de las características del presente
análisis, no se aborda el supuesto de la impugnabilidad de actos de ejecución
cuando hay exceso respecto del acto ejecutado, esto en los términos regulados
en el artículo 163 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública,
tema analizado por este Tribunal entre otros en el voto 473-2016. El acto
administrativo de clausura puede presentarse en dos modalidades: a) Como un
acto administrativo final o definitivo de sanción que modifica la esfera
jurídica del destinatario del acto y que en tal condición está condicionado por
el Principio de Reserva de Ley. En casos en los que la actividad clausurada sea
la única desplegada por el administrado, la clausura implica el cese total de
la actividad, así por ejemplo en el caso de la clausura de una actividad
comercial o de un edificación en proceso constructivo, la existencia de un acto
de clausura implica la imposibilidad de la continuación de la actividad
lucrativa o de la construcción de manera indefinida, hasta tanto no haya alguna
otra conducta administrativa que modifique la situación jurídica del
administrado o administrada. En sentido contrario, en el supuesto de la
clausura parcial o de solamente una de las actividades llevadas a cabo por el
administrado, dicha conducta no impedirá que el municipe mantenga en funcionamiento las demás actividades
debidamente autorizadas. En esta dirección se tiene que, en el supuesto de la
orden de clausura de la venta de bebidas alcohólicas en un local comercial que
además de aquella tiene otras actividades comerciales tales como: ventas de
comidas, venta de artículos, espectáculos públicos, etc., dicha clausura no
impedirá la continuación del giro comercial de estas otras actividades. Igual
situación se presenta cuando en materia edilicia se procede a clausurar obras
que se edifican sin la respectiva licencia constructiva, por ejemplo tapias en torno a un proyecto constructivo
debidamente permisado. En tal supuesto la actividad edilicia no clausurada puede continuar su
proceso constructivo. b) Como un acto administrativo cautelar que sin modificar permanentemente la situación jurídica
de los administrados, es adoptada de forma provisional por el gobierno local en
el ejercicio del Poder de Policía, siempre en el marco de un procedimiento
administrativo (sea como parte de su inicio o interlocutoriamente). En razón de
su naturaleza cautelar, necesariamente deberá indicar claramente su período de
duración, a saber, hasta el dictado del acto final, hasta la próxima jornada
laboral, por un período de tiempo determinado, etc. Por su parte, de igual
manera que se indicó al momento de analizar los alcances de la clausura como
sanción, aquí también deben determinarse los alcances de la eficacia del acto
(esto es precisar detalladamente en qué consiste la medida cautelar impuesta).
Aquí es importante destacar que en razón de su condición de acto de trámite con
efecto propio, las medidas cautelares en sede administrativa sí son pasibles de
ser revisadas de forma autónoma en el proceso contencioso administrativo,
consecuentemente está cámara es competente para verificar su regularidad
jurídica. Finalmente se aclara aquí que, un pronunciamiento sobre la legalidad
o no de una medida cautelar en sede administrativa con el consecuente
agotamiento de la vía administrativa, en nada prejuzga sobre la manera en que
el procedimiento administrativo deberá ser resuelto...". (Resoluciones
390-2017 del 29 de setiembre del 2017 y 62-2018 del 16 de febrero del 2018).
Como se puede observar, en la especie nos encontramos ante el segundo supuesto,
es decir, en la parte dispositiva de la resolución que origina la presente
cadena recursiva se le ordena a la empresa: "...el cese inmediato de sus
actividades, la Municipalidad de Zarcero deberá iniciar el proceso de revocación
de la patente apegado a la Ley General de la Administración Pública..."
(ver folio 636). Véase que lo dictado fue una medida cautelar anticipada al
procedimiento administrativo principal, donde se estará valorando la validez y
eficacia de la licencia municipal de la empresa recurrente; y por consiguiente
se deben rechazar el segundo y tercer agravios.”
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 441-2019.
