Hoy: Derecho a la Asistencia
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VI
Los derechos a la información, notificación y comunicación, y de
asistencia consular, y su vínculo con la protección de los derechos humanos en
los Estados americanos
(Primera pregunta)
68. En la consulta, México solicitó a la Corte que interpretara si
[e]n el marco del artículo 64.1 de la Convención Americana, [...]debe
entenderse el artículo 36 de la Convención de Viena [sobre Relaciones
Consulares], en el sentido de contener disposiciones concernientes a la
protección de los derechos humanos en los Estados Americanos [...]
69. Como se expresó
anteriormente (supra 29), la Corte
tiene competencia para interpretar, además de la Convención Americana, “otros
tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados
americanos”.
70. En su décima Opinión Consultiva,
la Corte interpretó que la palabra “tratado”, tal como la emplea el artículo
64.1, se refiere, “al menos [a] un instrumento internacional de aquéllos que
están gobernados por las dos Convenciones de Viena”: la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados de 1969 y la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre
Organizaciones Internacionales de 1986[1]. Además, el Tribunal ha definido que los
tratados a que hace referencia el artículo 64.1 son aquéllos en los que son
Partes uno o más Estados americanos, entendiendo por éstos a todos los Estados
Miembros de la OEA[2]. Por último, la Corte reitera que los términos
del artículo citado tienen un marcado carácter extensivo[3],
que también debe guiar su interpretación.
71. La Convención de Viena
sobre Relaciones Consulares es un “acuerdo internacional celebrado por escrito
entre Estados y regido por el Derecho Internacional”, en el sentido que da a
esta amplia expresión la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
de 1969. En ella son Partes los Estados
Miembros de la OEA con sólo dos excepciones:
Belice y St. Kitts y Nevis.
72. Para
los fines de esta Opinión la Corte debe determinar si este Tratado concierne a la protección de los
derechos humanos en los 33 Estados americanos que son Partes en él, es decir,
si atañe, afecta o interesa a esta materia.
Al realizar este estudio, el Tribunal reitera que la interpretación de
toda norma debe hacerse de buena fe, conforme al sentido corriente que ha de
atribuirse a los términos empleados por el tratado en el contexto de éstos y
teniendo en cuenta su objeto y fin (artículo 31 de la Convención de Viena sobre
el Derecho de los Tratados[4])
y que dicha interpretación puede involucrar el examen del tratado considerado
en su conjunto, si es necesario.
73. En
algunos escritos de observaciones presentados ante la Corte se ha expresado que
en el Preámbulo de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares se indica
que los Estados Partes estuvieron conscientes, en el proceso de redacción,
de que la finalidad de [los] privilegios e
inmunidades [consulares] no es beneficiar a particulares, sino garantizar a las
oficinas consulares el eficaz desempeño de sus funciones en nombre de sus
Estados Respectivos[5].
Por ende la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares no atendería al objetivo de otorgar derechos a los individuos; los
derechos de comunicación y notificación consular son, “ante todo”, derechos
estatales.
74. La
Corte ha examinado el proceso de formulación del Preámbulo de la Convención de
Viena sobre Relaciones Consulares, y ha constatado que los “particulares” a que
hace referencia son aquéllos que ejercen funciones consulares, y que el
propósito de la aclaración citada fue dejar constancia del carácter funcional
de los privilegios e inmunidades otorgados a éstos.
75. Observa
la Corte, de otro lado, que en el caso
relativo al personal diplomático y consular de los Estados Unidos de América en
Teherán, los Estados Unidos de América relacionaron el artículo 36 de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares con los derechos de los
nacionales del Estado que envía. A su vez, la Corte Internacional de Justicia
hizo referencia a la Declaración Universal en la sentencia respectiva.
76. Por otra parte, México no
solicita al Tribunal que interprete si el objeto principal de la Convención de
Viena sobre Relaciones Consulares es la protección de los derechos humanos,
sino si una norma de ésta concierne a
dicha protección, lo cual adquiere relevancia a la luz de la jurisprudencia
consultiva de este Tribunal, que ha interpretado que un tratado puede concernir a la protección de los
derechos humanos, con independencia de cuál sea su objeto principal[8]. Por lo tanto, aun cuando son exactas algunas
apreciaciones presentadas al Tribunal sobre el objeto principal de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, en el sentido de que ésta es
un tratado destinado a “establecer un equilibrio entre Estados”, esto no obliga
a descartar, de plano, que dicho Tratado pueda concernir a la protección de los derechos fundamentales de la
persona en el continente americano.
77. A partir de la
coincidencia de la práctica de los Estados en materia de protección diplomática
se desarrollaron las discusiones en torno a la redacción del artículo 36 de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, que reza:
1. Con el fin de facilitar
el ejercicio de las funciones consulares relacionadas con los nacionales del
Estado que envía:
a) los funcionarios consulares
podrán comunicarse libremente con los nacionales del Estado que envía y
visitarlos. Los nacionales del Estado
que envía deberán tener la misma libertad de comunicarse con los funcionarios
consulares de ese Estado y visitarlos;
[...]
78. En el apartado
citado se consagra el derecho a la libre comunicación, cuyos titulares -como lo
revela en forma unívoca el texto- son tanto el funcionario consular como los
nacionales del Estado que envía, sin que se haga ulteriores precisiones con
respecto a la situación de dichos nacionales.
El derecho de los detenidos extranjeros a la comunicación con
funcionarios consulares del Estado que envía es concebido como un derecho del
detenido en las más recientes manifestaciones del derecho penal internacional[9].
79. Por lo
tanto el funcionario consular y el nacional del Estado que envía tienen el
derecho a comunicarse entre sí, en todo momento, con el propósito de que el
primero pueda ejercer debidamente sus funciones. De conformidad con el artículo
5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, estas funciones
consulares consisten, entre otras[10],
en
a) proteger en el Estado receptor los intereses del
Estado que envía y de sus nacionales, sean personas naturales o jurídicas,
dentro de los límites permitidos por el derecho internacional;
[...]
e) prestar ayuda y asistencia a los nacionales del
Estado que envía, sean personas naturales o jurídicas;
[...]
i) representar a los nacionales del Estado que envía
o tomar las medidas convenientes para su representación ante los tribunales y
otras autoridades del Estado receptor, de conformidad con la práctica y los
procedimientos en vigor en este último, a fin de lograr que, de acuerdo con las
leyes y reglamentos del mismo se adopten las medidas provisionales de preservación
de los derechos e intereses de esos nacionales, cuando, por estar ausentes o
por cualquier otra causa, no puedan defenderlos oportunamente;
[...]
80. De la
lectura conjunta de los textos citados, se desprende que la Convención de Viena
sobre Relaciones Consulares reconoce, como una función primordial del
funcionario consular, el otorgamiento de asistencia
al nacional del Estado que envía en la defensa de sus derechos ante las
autoridades del Estado receptor. En este
marco, la Corte estima que la norma que consagra la comunicación consular tiene
un doble propósito: reconocer el derecho de los Estados de asistir a sus
nacionales a través de las actuaciones del funcionario consular y, en forma
paralela, reconocer el derecho correlativo de que goza el nacional del Estado
que envía para acceder al funcionario consular con el fin de procurar dicha
asistencia.
81. Los
apartados b) y c) del artículo 36.1 de la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares se refieren a la asistencia consular en una situación particular: la
privación de libertad. La Corte estima
que estos apartados requieren análisis separado. El apartado b) dispone que
si el interesado lo solicita, las autoridades competentes del Estado
receptor deberán informar sin retraso alguno a la oficina consular competente
en ese Estado cuando, en su circunscripción, un nacional del Estado que envía
sea arrestado de cualquier forma, detenido o puesto en prisión preventiva. Cualquier comunicación dirigida a la oficina
consular por la persona arrestada, detenida o puesta en prisión preventiva, le
será asimismo transmitida sin demora por dichas autoridades, las cuales habrán
de informar sin dilación a la persona interesada acerca de los derechos que se
le reconocen en este apartado.
El texto citado consagra, entre otros, el derecho del extranjero
privado de la libertad a ser informado, “sin dilación”, de que tiene
a) derecho
a solicitar y obtener que las autoridades competentes del Estado receptor
informen a la oficina consular competente sobre su arresto, detención o puesta
en prisión preventiva, y
b) derecho
a dirigir a la oficina consular competente cualquier comunicación, para que
ésta le sea transmitida “sin demora”.
82. Los
derechos mencionados en el párrafo anterior, que han sido reconocidos por la
comunidad internacional en el Conjunto de Principios para la Protección de
todas las Personas Sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión[11],
tienen la característica de que su titular es el individuo. En efecto, el precepto es inequívoco al
expresar que “reconoce” los derechos de información y notificación consular a
la persona interesada. En esto, el
artículo 36 constituye una notable excepción con respecto a la naturaleza,
esencialmente estatal, de los derechos y obligaciones consagrados en la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares y representa, en los términos
en que lo interpreta esta Corte en la presente Opinión Consultiva, un notable
avance respecto de las concepciones tradicionales del Derecho Internacional
sobre la materia.
83. Los
derechos reconocidos al individuo por el apartado b) del artículo 36.1, ya
citado, se relacionan con el apartado siguiente, de acuerdo con el cual
c) los funcionarios
consulares tendrán derecho a visitar al nacional del Estado que envía que se
halle arrestado, detenido o en prisión preventiva, a conversar con él y a
organizar su defensa ante los tribunales.
Asimismo, tendrán derecho a visitar a todo nacional del Estado que envía
que, en su circunscripción, se halle arrestado, detenido o preso en
cumplimiento de una sentencia. Sin
embargo, los funcionarios consulares se abstendrán de intervenir en favor del
nacional detenido, cuando éste se oponga expresamente a ello[;]
Como se desprende del texto, el ejercicio de este
derecho sólo está limitado por la voluntad del individuo, que puede oponerse
“expresamente” a cualquier intervención del funcionario consular en su
auxilio. Esta última circunstancia
reafirma la naturaleza individual de los referidos derechos reconocidos en el
artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.
84. Por lo
tanto, la Corte concluye que el artículo 36 de la Convención de Viena sobre
Relaciones Consulares reconoce al detenido extranjero derechos individuales a
los que corresponden los deberes correlativos a cargo del Estado receptor. Esta interpretación se confirma por la
historia legislativa del artículo citado.
De ésta se desprende que aun cuando en un principio algunos Estados
consideraron que era inadecuado incluir formulaciones respecto de los derechos
que asistían a nacionales del Estado que envía[12],
al final se estimó que no existía obstáculo alguno para reconocer derechos al
individuo en dicho instrumento.
85. Ahora bien, es necesario
examinar si las obligaciones y derechos consagrados en dicho artículo 36 conciernen a la protección de los
derechos humanos[13].
86. Si el
Estado que envía decide brindar su auxilio, en ejercicio de los derechos que le
confiere el artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares,
podrá asistir al detenido en diversos actos de defensa, como el otorgamiento o
contratación de patrocinio letrado, la obtención de pruebas en el país de
origen, la verificación de las condiciones en que se ejerce la asistencia legal
y la observación de la situación que guarda el procesado mientras se halla en
prisión.
87. Por lo
tanto, la comunicación consular a la que se refiere el artículo 36 de la
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, efectivamente concierne a la
protección de los derechos del nacional del Estado que envía y puede redundar
en beneficio de aquel. Esta es la interpretación que debe darse a las funciones
de “protección de los intereses” de dicho nacional y a la posibilidad de que
éste reciba “ayuda y asistencia”, en particular, en la organización de “su
defensa ante los tribunales”. La
relación que existe entre los derechos conferidos por el artículo 36 y los
conceptos de “debido proceso legal” o “garantías judiciales” se examina en otra
sección de esta Opinión Consultiva (infra
110).
Corte IDH. El derecho a
la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del
debido proceso legal. Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999.
Serie A No. 16.
