Hoy: Distinción en Concejos de
Distrito y Concejos Municipales de Distrito
“II.- Origen, evolución y situación actual de los
Concejos Municipales de Distrito:
En razón del convulso proceso experimentado por estos órganos en los últimos años,
en lo que hace a sus competencias y naturaleza jurídica, esta Cámara entiende
necesario ofrecer una serie de aclaraciones en torno a estos órganos con el fin
de comprender su estado de desarrollo al día de hoy, únicos con autonomía de
base constitucional. De inicio una precisión necesaria, los “Concejos
Municipales de Distrito” regulados en el párrafo segundo del artículo 172
de la Constitución Política y en la Ley General de Concejos Municipales de
Distrito, son órganos distintos de los “Concejos de Distrito”, cuya base
normativa está en los artículos 54 a 60 del Código Municipal. Fue durante la
vigencia de la anterior Constitución Política emitida en 1871, que surgió el
instituto de los Concejos Municipales de Distrito, como una respuesta al
artículo 130 del citado texto constitucional que establecía la existencia de
una Municipalidad por provincia, en lo que era un Estado rural con un incipiente
sistema de vías de comunicación. Es en el año de 1938, cuando en virtud de la
Ley 118, Ley de Estructura Municipal, se regula la figura indicando: “cuando un distrito cuente con rentas
mayores de tres mil colones, y su principal centro comercial o agrícola diste
kilómetros o más de la cabecera de su cantón, podrá ser regido por una junta de
vecinos que se denominará Concejo de Distrito". El funcionamiento de
estos órganos fue reglamentado en 1939 mediante el Decreto titulado Normas
para los Concejos de Distrito. La dualidad que hoy existe en lo que respecta
a los dos tipos de administración distrital antes mencionados, que claramente
son órganos con competencias muy distintas pero con denominaciones similares,
surgió en el bienio 1970-1971. En 1970 es emitido el primer Código Municipal de
nuestra historia -Ley 4574-, cuyo artículo 63 reguló los “Concejos de
Distrito” como hoy los conocemos. Ello implicó un evidente choque con los
órganos de administración distrital preexistentes incluso a la Constitución
actual, que funcionaban en la práctica de forma similar a una administración
municipal. Esto llevó a que en 1971 se promulgara la Ley 4892, Ley de reforma
al Código Municipal, que varió la nomenclatura de las referidas
administraciones distritales lejanas de los centros cantonales a la de
“Concejos Municipales de Distrito”. Dicha legislación además brindó base legal
a la personalidad jurídica otorgada a los Concejos Municipales de Distrito. En
1975, fue promulgado el Decreto Ejecutivo N° 5595-G, denominado Reglamento
Orgánico de los Consejos Municipales de Distrito, el cual reglamentó los
alcances de dicha personalidad jurídica de los que entonces eran “entes” de
Derecho Público. Fue justamente el otorgamiento de tal condición el aspecto que
provocó que en 1994, la Sala Constitucional anulara todas las regulaciones
jurídicas emitidas en esta materia a partir de 1971, dada la afectación a la
autonomía municipal que tales disposiciones implicaban, esto por cuanto dichos
“entes” carecían de base constitucional. Fue mediante voto 6000-1994, que la
citada Sala resolvió: “Se declara con lugar la acción y en consecuencia, se
declaran inconstitucionales y se eliminan del ordenamiento jurídico el artículo
transitorio I del artículo 63 del Código Municipal y los Decretos Ejecutivos
No. 5595-G de 12 de noviembre de 1975”. En razón de los alcances del
pronunciamiento referido, un año más tarde en 1995, es emitida la Ley 7564,
denominada Ley que Amplía el Código Municipal sobre Concejos Municipales de
Distrito, dicha legislación introdujo nuevamente todo un nuevo Título al
entonces Código Municipal, incluyendo una gran cantidad de artículos y
retomándose la personalidad jurídica de estas administraciones
distritales. En 1998 es emitido mediante
Ley 7794, el Código Municipal vigente, cuyo texto, al igual que sucedió con el
Código de 1970, carecía de regulaciones respecto de los Concejos Municipales de
Distrito. Por ello tres meses más tarde, fue emitida la Ley Nº 7812, Ley que
Adiciona los Concejos Municipales de Distrito al Código Municipal. Esta ley
agregó el "Título VIII. Concejos municipales de distrito”,
destacándose la incorporación en el texto del nuevo artículo 173, en el que se
incorporó la definición de dichas administraciones como “entes auxiliares de
derecho público”. Como era de esperar, el título completo recién referido
fue impugnado ante la Sala Constitucional, quien mediante el voto 5445-1999
declaró inconstitucionales un variado conjunto de disposiciones, en las que
claro está, se incluían los artículos introducidos al Código Municipal mediante
Ley 7812, de nuevo dada la inexistencia de base constitucional de los Concejos
Municipales de Distrito. En el año 2001 fue aprobada la Ley 8105, Ley de
Reforma al artículo 172 de la Constitución Política, el cual textualmente
indica: “Para la administración de los intereses y servicios en los
distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear
concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva
municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos
procedimientos de elección popular utilizados para conformar las
municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los
diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y
regulará su estructura, funcionamiento y financiación.". Este mismo
año, se emite la Ley 8173, Ley General de Concejos Municipales de Distrito,
dicha normativa junto a la constitucional, es la base de la regulación actual
de los Concejos Municipales de Distrito, en su condición de “órganos” de la
administración municipal. Dicho texto ha sido recientemente revisado por la
Sala Constitucional, la cual mediante voto número 21271-2019, rechazó la acción
presentada, sin embargo, amén de lo anterior, si redefinió los contorno de los
Concejos Municipales de Distrito, ofreciendo las siguientes consideraciones: “Con el objeto
de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de
algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de
un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el
Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva
Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea
Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del
proyecto) señaló que “(…) Los concejos municipales tendrán autonomía
administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de
presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como
órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad. (…) Es oportuno
advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el
contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se
refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de
auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y
disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en
pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente. Otra interpretación no
puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer
grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones
autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue
lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales. En
segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos
calificados”. (…) De la lectura de las actas se concluye claramente que la
intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los
problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos
de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del
proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe una realidad sociológica
que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones
históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían
mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales.
(…) Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al
promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento
irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir
como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que
perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades.
Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a
la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el
legislador. El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que
puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de
manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la
municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran
como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su
lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón. Sin
embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en
materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de
los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne
la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente,
pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el
Consejo Municipal, que se mantiene como superior. Los concejos no pueden actuar
en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone,
teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que
carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación
en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 215-2020).
“Este alegato, gravita en la existencia del Concejo de
Distrito en la Municipalidad de Parrita y con ello la competencia de aquel
órgano para resolver su solicitud de concesión. Para ello, expone que años
atrás la Municipalidad "...ha contado con
Concejos de Distrito en donde fueron electos mediante resoluciones del Tribunal
Supremo de Elecciones por votación popular del Cantón de Parrita cuenta con los
mismos y su representante lo es en la actualidad el señor Intendente que lo
conforma el síndico xxx (...) Con base
en los artículos 3, 6 y 7 de la Ley General de Concejo Municipales de Distrito,
y el articulo 73 bis de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, cuando exista un
concejo municipal de distrito, correspondería al Intendente la competencia de
archivar los expedientes en los términos indicados...". (Ver folio 176).
Sin duda alguna, la apelante presenta una seria confusión entre los Concejos
Municipales de Distrito de la Ley N°8173 y los Concejos de Distrito del
artículo 54 del Código Municipal, así como la figura del Intendente y el
Síndico; con el fin de ilustrar dicha diferencia resulta atinente lo expuesto
recientemente por ésta Cámara en la resolución N°215-2020 del 20 de abril del
2020, sobre el origen, evolución y situación actual de los Concejos Municipales
de Distrito: (...) Como se puede observar de la resolución parcialmente
transcrita, esa autoridad distrital es a la que hace mención el ordinal 73 bis
de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, sin embargo, como lo explica el señor
Alcalde en la resolución recurrida, el Cantón de Parrita cuenta solo con un
distrito denominado también Parrita, el cual es la cabecera de varios poblados
como Isla Palo Seco, Isla Damas, etc, y la Municipalidad ejerce todas sus
competencias en forma exclusiva. En suma, los concejos de distrito del artículo
54 del Código Municipal son liderados por el síndico, quien participa de las sesiones
del Concejo Municipal con vos, pero sin voto, y tienen sus funciones
delimitadas en el artículo 57 del Código, bastantes alejadas del citado ordinal
73 bis.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
voto 390-2020).
“Con la promulgación de
la Constitución Política de 1949, se incluyó la figura del síndico en el actual
esquema constitucional, mediante el ordinal 172 "Cada Distrito estará representado
ante la Municipalidad del respectivo cantón por un Sindico propietario y un suplente,
sin voto". Sin embargo, la creación y regulación de los Concejos
Municipales de Distrito se inicia con la normativa infraconstitucional de 1971,
específicamente con la ley N°4892 que reforma el primer Código Municipal Ley
N°4574 de 1970, así como las regulaciones reglamentarias como el Decreto
Ejecutivo N° 5595-G, denominado "Reglamento Orgánico de los Concejos
Municipales de Distrito". Dichas normas legales y reglamentarias,
dispusieron sobre los alcances de la personalidad jurídica reconocida a los Concejos
Municipales de Distrito, que para aquel momento se consideraban como “entes” de
Derecho Público. (Al respecto se puede consultar con mayor detalle la
resolución N°2015-2020 del 20 de abril del 2020 y la N°390-2020 del 30 de junio
del 2020, ambas de esta Sección III del Tribunal). En este contexto se promulgó
la Ley N°6485 del 25 de setiembre de 1980, mediante la cual se le autorizaba al
Concejo Distrital de Colorado el cobro del impuesto de patente a quienes
desarrollaran actividades lucrativas descritas en la norma; posteriormente en
julio de 1991 se presenta en la Asamblea Legislativa el proyecto de Ley denominado
"Tarifa de Impuestos Municipales del Concejo Municipal del Distrito de Colorado
de Abangares", tramitado bajo el expediente legislativo N°11312 con la
siguiente exposición de motivos: "El Concejo del Distrito de Colorado, se
creó mediante el decreto ejecutivo N°23 del 22 de abril de 1970. Esta facultad
de crear los concejos de Distrito le fue otorgada a cada concejo municipal,
mediante el artículo 63 del Código de Marras. Posteriormente, bajo el decreto
ejecutivo N°5595.G del 12 de noviembre de 1975, se crea el Reglamento Orgánico
de los Concejos Municipales de Distrito. Es importante agregar que, en el
párrafo segundo del artículo 2 del Reglamento citado se establece que a los
concejos municipales de Distrito "les corresponde la administración de los
servicios e intereses locales y de las rentas e ingresos originados en el
correspondiente Distrito. Al mismo tiempo se debe señalar que existe la ley
N°6485 del 25 de setiembre de 1980, por medio de la cual se autoriza al Concejo
de Distrito de Colorado, a cobrar impuestos a sus vecinos. Ley esta, que en la
actualidad es obsoleta, ya que tiene una década de existencia y como sabemos
las comunidades van creciendo y los concejos municipales van necesitando de
mayores recursos para poder hacer frente a las exigencias del progreso..."
(imagen 2 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N°7368). Lo que
aunado al contenido de la imagen 16 del mismo expediente legislativo, donde
rola el informe jurídico que textualmente señala: "...El Concejo Municipal
del Distrito de Colorado de Abangares ha venido cobrando los impuestos municipales
autorizados por la ley N°6485 de 25 de setiembre de 1980. Como puede notarse, dicha
ley tiene más de una década y, de acuerdo a la situación económica imperante,
la revisión y actualización de nuevas tarifas, es de imperiosa necesidad, pues
solo de esa forma podrá el Concejo mencionado hacerle frente a sus necesidades
-que son muchas-. y brindar mejor servicio a sus vecinos..."; este
Tribunal puede concluir que dicha Ley N°7368 fue dictada con el claro objetivo
de dotar de mayores recursos económicos al Concejo Municipal de Distrito de
Colorado que ya venía desarrollando su labor en el cobro del impuesto de patente
desde 1980, a sus vecinos comerciantes. Es hasta el año 2001, luego de
declarada la inconstitucionalidad de las normas regulatorias a los Concejos
Municipales de Distrito contenidas en el Código Municipal y el Decreto antes
mencionado, por parte de la Sala Constitucional (Voto N°6000-1994), en razón de
la personalidad jurídica de ente público reconocida por aquellas normas; que
finalmente se realiza una reforma parcial constitucional sobre el ordinal 172,
para que su texto le otorgara una base en la Carta Fundamental a estos órganos
distritales. En esta línea, el ordinal se modifica para que se lea como hasta
hoy, de la siguiente forma: "ARTÍCULO 172.- Cada Distrito estará
representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con
voz pero sin voto. Para la administración de los intereses y servicios en los
Distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear
concejos municipales de Distrito, como órganos adscritos a la respectiva
municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos
procedimientos de elección popular utilizados para conformar las
municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los
diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y
regulará su estructura, funcionamiento y financiación". En el siguiente
año, 2002, se promulga la Ley General de Concejos Municipales de Distrito
N°8173 reformada en el 2014 por la Ley N°9208, la cual resulta cuestionada de inconstitucionalidad
en el 2018, por la Municipalidad de Abangares ante la Sala Constitucional,
específicamente en sus ordinales 1, 3 y 9, al considerar que son contrarios al texto
del 172 de la Constitución, por cuanto se aduce que dichos ordinales le otorgan
a los Concejos Municipales de Distrito competencias iguales que a las
constitucionalmente conferidas a las Municipalidades, lo que considera
contrario al Derecho de la Constitución; entre varios argumentos señala la
Alcaldía Municipal de Abangares, que el artículo 9° de la Ley No. 8173 reformado
por la N°9208, indica que "Las tasas y los precios de los servicios distritales
serán percibidos directamente por los concejos municipales de Distrito, así
como las contribuciones especiales originadas en actividades u obras del mismo
concejo. El concejo también percibirá directamente los productos por multas,
patentes o cualquier otro impuesto originado en el Distrito. Por convenio entre
partes podrá disponerse una participación de la municipalidad. En las
participaciones por ley de las municipalidades en el producto de impuestos
nacionales se entenderá que los concejos participan directa o
proporcionalmente, según los parámetros de reparto de la misma ley o su
reglamento.”; y que ello sería reconocerle al Concejo de Distrito una autonomía
tributaria y capacidad de intervenir en la recaudación tributaria de la
Municipalidad "madre", lo cual violenta la autonomía municipal ejercida
sobre su cantón. Ante ello la Sala Constitucional en su Voto N°21271-2019 del
30 de octubre del 2019, reconoce que su línea jurisprudencial es "...que
los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos y que la única
autonomía que ostentan es la funcional, es decir, se les reconoce la
utilización de herramientas administrativas básicas para funcionar de manera
eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre...".
También puntualiza la Sala, que no riñe con la Constitución el reconocerle personalidad
jurídica instrumental a los Concejos Municipales de Distrito, como la figura jurídico
administrativa que mejor se adecúa a los propósitos de dicho órgano, y así
pueda hacer posible lo que atañe a la administración de los intereses y
servicios distritales, siendo que con los atributos derivados de la
personalidad jurídica podrá realizar una gestión eficaz y eficiente. En cuanto
al tema de la recaudación de tributos dentro del Distrito, la Sala Constitucional
en dicha sentencia N°21271, establece lo siguiente: "...X.- Redacta el Magistrado
Castillo Víquez. Finalmente, en lo que respecta a la inconstitucionalidad del numeral
9, acierta la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el
hecho de que los Concejos Municipales de Distrito perciban directamente los
ingresos de los tributos originados en el Distrito, es una consecuencia lógica
y necesaria que se infiere del numeral 172 constitucional, pues con esos
recursos se da una debida atención a los intereses y servicios distritales.
Además, es lógico suponer que en el caso de las tasas y precios públicos -donde
el concejo da el servicio-, y no la municipalidad, es él que perciba la
contraprestación -los ingresos de la tarifa-. En lo que se refiere a los
impuestos nacionales y contribuciones especiales, el legislador tiene una libre
configuración de determinar si estos recursos que destina a un fin y a un
destinatario específico ingresen y sean administrados por la municipalidad o,
por el contrario, que ingresen y los administren los Concejos Municipales de Distrito
o, el último supuesto, que ingresen y los administren tanto la municipalidad
como los concejos. Finalmente, en lo que atañe a los impuestos municipales o
-creados por el Concejo y aprobados por la Asamblea Legislativa-, así como las
patentes municipales y multas, estos ingresan y serán administrados por el
Concejo Municipal de Distrito, siempre y cuando así lo acuerde el Concejo de la
Municipalidad; caso contrario, ingresan y serán administrados por los órganos
competentes de la municipalidad. En otras palabras, en este último supuesto,
los impuestos municipales, las patentes y las multas solo ingresarán y serán
administrados por el Concejo Municipal de Distrito si así lo dispone la
respectiva municipalidad, toda vez que conforme al Derecho de la Constitución
los Concejos Municipales de Distrito carecen de la potestad tributaria -no
pueden crear, modificar o extinguir los impuestos locales-, ya que esa potestad
solo la tienen las municipalidades, aunque de naturaleza derivada, y no
originaria, por la elemental razón de que el acto de creación del tributo
municipal requiere de la aprobación legislativa de conformidad con el numeral
121, inciso 13, de la Carta Fundamental. Un último aspecto importante de
reseñar, es que el legislador también tiene libre configuración para establecer
como Administración Tributaria -órganos o entes públicos que son los sujetos
activos conforme el artículo 11 y 14 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios, sea los que tienen a su cargo la percepción y fiscalización de los
tributos (artículo 105 del citado Código)-, a un órgano con personalidad
jurídica instrumental -en este caso un órgano de la municipalidad-, para la debida
atención de los intereses y servicios del Distrito, por lo que no hay una
vulneración con dicho acto normativo legislativo al Derecho de la Constitución;
máxime que ese acto no conlleva un desmembramiento de la corporación municipal,
ya que el Concejo Municipal de Distrito sigue siendo parte de la organización
de la municipalidad respectiva. Por las razones anteriores, declaro sin lugar
la acción de inconstitucionalidad, como en efecto se hace. XI.- Redacta el magistrado
Cruz Castro. Conforme a lo indicado, el artículo 9 impugnado, que se refiere a que,
ciertos tributos puedan ser percibidos directamente por los Concejos
Municipales de Distrito, no presenta roces de inconstitucionalidad. Los
Concejos Municipales de Distrito no pueden ciertamente, recaudar o invertir
aquellos impuestos que percibe la municipalidad directamente (autonomía
presupuestaria plena); pero si pueden recaudar e invertir aquellos que, por
mandato de Ley expresa o por convenio con la municipalidad respectiva -cuando
se trata de tributos municipales- perciban directamente los citados Concejos
Municipales de Distrito (alcances de la autonomía funcional)". En
concordancia con lo resuelto por el alto Tribunal Constitucional, es claro que
el Concejo Municipal de Distrito de Colorado cuenta con la potestad de recaudar
tributos dentro de su circunscripción territorial, por así disponerlo el
legislador ordinario, en la Ley N°7368 de 1993, denominada "Ley de
Impuestos Municipales del Concejo de Distrito de Colorado de Abangares",
lo cual en criterio de los magistrados y magistradas constitucionales,
sustituye el convenio con la Municipalidad del Cantón respectivo; resultando
apegado al Derecho de la Constitución que dicho órgano adscrito al Ayuntamiento
de Abangares proceda a ejecutar lo dispuesto en el ordinal 9 de la Ley General
de Concejos de Distrito, N°8173. Ahora bien, sobre el órgano recaudador del tributo
de patente en el Distrito de Colorado de Abangares a la luz del numeral 1 de la
"Ley Impuestos municipales del Concejo de Distrito de Colorado de
Abangares" N°7368, que textualmente dispone: "Las personas físicas o
jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades
lucrativas, en el Distrito de Colorado de Abangares, estarán obligadas a
pagarle a la Municipalidad un impuesto de patentes que las faculte a ejercer esas
actividades, de conformidad con lo establecido en la presente Ley". (Tribunal
Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 66-2021).
