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Hoy: El Certificado de Uso de Suelo sí es un acto declarativo de derechos.
"III.- Situaciones jurídicas derivadas del uso del suelo en materia urbanística: A fin de facilitar el adecuado dimensionamiento de los precedentes tanto de la Sala Primera y de la Sala Constitucional así como de las sentencias de las distintas Secciones de este Tribunal, y sin pretender hacer un replanteamiento a lo dicho hasta la fecha, en el presente apartado se ofrecerá un breve análisis respecto de: 1- La situación jurídica del titular de una finca (propietario o poseedor), que ha utilizado el inmueble en una determinada actividad, y; 2- La situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo (conducta administrativa formal activa), que simplemente delimita el uso o usos que se le puede dar a una finca. En cuanto al uso de suelo como situación jurídica –primer supuesto-, entendida mutatis mutandi como derecho subjetivo, situación jurídica de ventaja o derecho reaccional, según la corriente doctrinal que se siga, se tiene que este surge y se consolida cuando el propietario o poseedor de la finca la vincula a una actividad específica: a- conforme a la zonificación vigente en el momento en el que la finca dé inicio a su aprovechamiento (residencial, industrial, comercial, etc), o b- cuando la utilización del inmueble comenzó previamente a que el referido terreno fuera sometido a control urbanístico a través de normas de zonificación. En tal dirección esta situación jurídica se consolida con la utilización material del bien conforme al ordenamiento jurídico, y no solo con su vocación potencial. Por otra parte, en el segundo supuesto, referido a la situación jurídica del titular o beneficiario del Certificado del uso de suelo como acto administrativo -cuando este es conforme a los intereses del administrado-, se tiene que este se emite a gestión de parte, y surge a la vida jurídica una vez el apuntado acto administrativo es válido y eficaz en los términos requeridos por el “ordenamiento” jurídico. La eficacia de esta conducta formal de la administración es autónoma respecto de la utilización material del bien inmueble, es decir, el certificado de uso de suelo es plenamente válido y eficaz aún y cuando el bien no esté siendo utilizado en los términos indicados en ese acto administrativo. En este segundo supuesto, la eficacia de la conducta administrativa formal de la corporación local, coincide plenamente con el derecho adquirido por el beneficiario del acto administrativo. En este caso el derecho consolidado es uno de naturaleza formal, consistente en haber cumplido un brevísimo procedimiento o trámite administrativo tendente a la obtención de uno de los principales requisitos para la emisión de una licencia constructiva, una patente comercial, etc. Aquí claramente la situación jurídica del titular del derecho queda fundida con la eficacia del acto. En caso de caducidad del acto –por ejemplo por el transcurso del tiempo cuando sea lícitamente posible-, el derecho vinculado al acto decaería. Más simple, el derecho a tener por obtenido un requisito desaparecería y el administrado debería gestionar otro certificado de uso de suelo para cumplir con ese requerimiento en el trámite ulterior respectivo. De la indicación anterior, es claro que el nacimiento a la vida jurídica de la situación jurídica de quien utiliza una finca –consolidación del derecho-, frecuentemente no coincide con el momento en el que el acto administrativo certificado de uso de suelo emitido por una corporación local llega a ser válido y eficaz. Incluso cuando es posible que en ciertos supuestos las vías procesales para la destrucción de ambos tipos de situaciones jurídicas tengan que recorrer el mismo cauce, tal requerimiento procesal no implica la equiparación jurídica de esos derechos adquiridos. El certificado de uso de suelo como acto administrativo, está sujeto a las reglas de la Teoría del Acto Administrativo, perdiendo su eficacia en los términos señalados en el propio documento y en el sistema normativo, verbigracia: cuando el acto sea emitido con cláusulas de término o condiciones resolutivas, cuando varíe la reglamentación vigente o fenezcan los plazos de eficacia de estos actos expresamente establecidos en algunos reglamentos de zonificación que en la mayor parte de los casos es de un año. Adicionalmente, el acto administrativo perderá su validez y consecuentemente su eficacia, con el decaimiento de alguno de sus elementos constitutivos o sea imposible la consecución del elemento fin en los términos clara y expresamente establecidos en los artículos 166 y 167 de la LGAP. Como se apuntó supra, la pérdida de eficacia del acto acarreará el decaimiento del derecho que le está aparejado. (…) “Otra apreciación importante de reseñar, aunque parece redundante hacerla, consiste en que en el caso de la situación jurídica derivada a partir de un certificado de uso de suelo –segundo supuesto-, los procesos de destrucción del derecho, son innecesarios cuando el referido acto administrativo ha dejado de ser válido o eficaz, por ejemplo, cuando ha variado la reglamentación de zonificación en el respectivo cantón”. Conteste con lo anterior la Sala Constitucional ha precisado: “IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. (…) A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble. Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá”. (Sala Constitucional voto 4336-99). Así las cosas cuando el Tribunal Constitucional indica que: “su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido”, claramente está haciendo referencia al certificado como acto administrativo, empero cuando se precisa que: “un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente”, se hace referencia a la situación jurídica de un inmueble a la luz de la zonificación vigente en un entorno determinado. Es por lo anterior que como bien señala la Sala Constitucional, no es indispensable para los propietarios o poseedores de bienes inmuebles que lo han dedicado a una actividad específica, acudir anualmente a solicitar certificados de uso de suelo, esto pese a la pérdida de eficacia de un acto administrativo concreto en el cual el gobierno local certifique el uso del suelo. La permanencia en el tiempo de la situación jurídica de una finca cuyo uso de suelo es conforme a la zonificación vigente, incluso permite el surgimiento de fenómenos de ultra-actividad de la situación jurídica, pese a la modificación del régimen de zonificación en un entorno determinado. Más simple, la situación de una finca en materia de uso de suelo despliega plenos efectos jurídicos constituida conforme al “ordenamiento” vigente, incluso una vez variado el reglamento de zonificación. Justamente este es el caso del instituto iusurbanístico del uso no conforme, en el cual la situación jurídica de un inmueble no se ajusta a la zonificación vigente, no obstante su uso es preexistente al régimen de utilización del suelo y debe respetarse. (...) Conteste con lo expuesto, recientemente la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “… el cardinal 28 de la Ley de Planificación Urbana (en lo sucesivo LPU) prohíbe “aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada”. Para asegurar que dicho precepto se cumpla, esa misma norma instituyó el denominado “certificado de uso de suelo”, como un “certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación”. Por esa razón, cuando un munícipe requiera de una licencia municipal (por ejemplo para construcción, fraccionamiento o patente para una actividad comercial o industrial), el respectivo Ayuntamiento debe constatar, previamente, que la actividad a realizar sea compatible con las zonas de uso estipuladas en la planificación urbana aplicable en el cantón. Sobre el particular, esta Sala ha indicado: “[…] El certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes. De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador. Según lo hizo patente el Ad quem, la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador.” (Sentencia no. 798-F-S1-2012 de las 9 horas 45 minutos del 4 de julio de 2012). Valga acotar que el ordinal 28 de la LPU, también prevé los denominados “certificados de uso no conforme”, que son aquellos mediante los cuales se hace constar un uso contrario, pero que se encontraba consolidado de previo a que se implantara la respectiva zonificación (…) La jurisprudencia más reciente de la Sala Constitucional ha preferido conceptualizar dichos certificados como un “acto favorable” y, en tanto tales, cubiertos por el principio de intangibilidad de los actos propios: “[…] este certificado de uso de suelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias (ver sentencia número 2006-005832 de esta Sala). Por consiguiente, para ser anulado o revisado debe la administración pública recurrida observar los requisitos formales y sustanciales establecidos en el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública. […] . La anulación del acto favorable otorgado al recurrente con inobservancia de lo indicado supra atentaría contra la teoría de los actos propios recogida de forma implícita en el numeral 34 de la Constitución Política” (voto no. 2010-12815 de las 9 horas 23 minutos del 30 de julio de 2010; en similar sentido consúltese, de la misma Sala Constitucional, la resolución no. 2010-4161 de las 12 horas 8 minutos del 26 de febrero de 2010). Según se observa, contrario a lo indicado por el casacionista, esto no implica que las certificaciones de uso de suelo disconformes con el ordenamiento jurídico no puedan ser anuladas. El Órgano Constitucional se refiere a aquellos casos en donde la misma Administración es la que pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de una certificación de uso de suelo; en tales circunstancias –estima la referida jurisprudencia– se deberá acudir al procedimiento contemplado en el numeral 173 de la LGAP (sin perjuicio, claro está, de aquellos casos donde proceda el contencioso-administrativo de lesividad, al tenor de lo previsto en el artículo 34 del CPCA)…”. (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia voto 000866-F-S1-2013). A partir de las consideraciones anteriores, es posible apreciar como el certificado de uso de suelo ha ido evolucionando, desde su conceptualización como un simple acto declarativo en materia urbanística que simplemente precisa la afectación de un inmueble a un uso determinado, pasando a entenderse como un acto favorable que afecta la esfera de derechos e intereses del administrado, llegándose al día de hoy a ser comprendido en determinados supuestos como una situación jurídica de ventaja, que incluso permitiría en atención a ciertas circunstancias fácticas, el surgimiento en el administrado de un estado de confianza legítima".
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 530-2015.
