Dr. Jorge Leiva

Hoy: ¡¿¡¿Contador y/o Auditor?!?! Quién nombra y su subordinación jerárquica. Código Municipal art.s 51 y 52 vrs Ley General de Control Interno, art. 20. Una discusión frecuente.

 

“II.- Del caso concreto: En el presente Veto es claro que la discrepancia orbita en torno a cuál de los dos órganos que integran la Diarquía Municipal: el Concejo Municipal o el Alcalde, es el superior jerárquico de la Contadora Municipal. Con el fin de facilitar la comprensión de la presente resolución, en este considerando serán enunciados los agravios planteados por la parte vetante así como el criterio de este Tribunal sobre su procedencia. La Alcaldía Municipal señala que no ha ejercido ningún tipo de actividad sancionatoria, sin embargo, aclara que sí ha requerido a la contadora municipal: "información y explicaciones respecto a una grave irregularidad, no informada durante varios meses a esta Alcaldía Municipal", y agrega: "que al ejercer dicha funcionaria tareas y funciones propias de las competencias de administrador general de esta Alcaldía debe considerarse que existe una subordinación funcional de dicha funcionaria hace [sic] este Despacho". Criterio del Tribunal: En lo que hace al acuerdo impugnado, el Concejo Municipal señala la ilicitud del proceder de la Alcaldía Municipal en cuanto a que dicho órgano ejerza competencias jerárquicas sobre los funcionarios subordinados a ese colegio. En tal dirección citan en el acuerdo impugnado la resolución de esta Sección número 355-2017, en la cual esta Cámara abordando el caso del asesor jurídico de dicho órgano colegiado señaló:

"En el caso concreto, se están discutiendo las atribuciones de la Alcaldía Municipal para ordenar el goce de vacaciones de la Asesora Jurídica del Concejo Municipal, en un momento en el que dicho órgano colegiado estima inconveniente tal proceder. Ante la negativa del órgano colegiado de aceptar la designación de un asesor jurídico temporal que haga el señor Alcalde, dicho órgano unipersonal interpuso veto señalando en primer término su condición de jefe de las instancias administrativas de la corporación local y el hecho de que el nombramiento de la funcionaria está a cargo de la administración de la corporación municipal. En lo que a este punto se refiere, estima esta Sección que el Veto interpuesto debe rechazarse. Lleva razón el citado funcionario ejecutivo en cuanto a que ese órgano es el jefe de las dependencias administrativas. En esta dirección la letra a) del artículo 17 del Código Municipal incluso indica que le corresponde: "vigilando la organización, el funcionamiento la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales". A partir de la norma anterior es necesario destacar dos puntos. En primer término resulta clara la competencia de naturaleza jerárquica que el órgano Alcaldía Municipal detenta respecto de los órganos que se enmarcan en la estructura de administración activa de la corporación local en la que ha sido electo, sin embargo, este marco competencial está limitado por las competencias jerárquicas que ejerce el Concejo Municipal respecto de los órganos a su cargo. En esta dirección, si bien no cabe duda de la obligación del Departamento de Recursos Humanos de informar a la Alcaldía Municipal de la necesidad de ejercer una administración responsable de los períodos de vacaciones de todas las personas que laboran en dicha entidad, en lo que hace a los funcionarios y funcionarias de órganos adscritos al cuerpo edil, sobre los que la Alcaldía no ejerce ningún tipo de jerarquía administrativa, debe ese órgano ejecutivo coordinar con el Concejo Municipal para que sea ese otro integrante de la diarquía administrativa municipal, quien en el marco de sus competencias, y a la luz tanto de sus necesidades como de los derechos laborales de los funcionarios y funcionarias que laboran en la estructura administrativa jerárquicamente subordinada al cuerpo edil, que se determine el momento en el que se disfrutarán períodos de vacaciones, así como la necesidad de hacer sustituciones." (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 355-2017). Si bien esta Cámara estima que el precedente recién expuesto mantiene vigencia en lo que hace al criterio en él consagrado, se debe precisar en este punto que el caso bajo examen es distinto, en el tanto el conflicto versa respecto de un órgano con un régimen jurídico distinto. Únicamente con fines ilustrativos se debe indicar que algún sector de la academia, ha incursionado en el tema de la determinación de la subordinación jerárquica del órgano-persona Contador Municipal, en esta dirección se ha considerado:

"Desde un punto de vista histórico, la atribución al Concejo Municipal del nombramiento del Contador Municipal, es claramente un resabio anacrónico de un sistema de organización administrativa que se mantuvo desde el CM anterior, en el que el Colegio de regidores era el órgano jerárquico supremo en todos los ámbitos del quehacer municipal, y que evidentemente no responde a la actual estructura diárquica vigente en el “ordenamiento” jurídico costarricense.

Adicionalmente, se debe precisar que de una lectura integral del CM en su versión original de 1998, también es claro que el nombramiento del Contador Municipal a cargo del Cuerpo Edil, procedía únicamente en supuestos particulares de entes locales excepcionalmente pequeños con presupuestos reducidos, cuyos registros contables presentarían pocas dificultades en cuanto a su fiscalización. No obstante, como se indicó supra, todo ello cambió en el año 2002 con la emisión de la Ley General de Control Interno.

Es evidente que del mismo modo que en el nivel nacional, la Contraloría General de la República colabora con el Poder Legislativo en el control del manejo de las finanzas públicas que tiene a cargo el Poder Ejecutivo, y concretamente el Ministerio de Hacienda (mediante distintos órganos como la Contabilidad Nacional), en el nivel local, la Auditoría Interna colabora en la labor de control a cargo del Concejo Municipal, órgano llamado a fiscalizar a la Alcaldía y sus órganos subordinados, entre ellos la Contabilidad Municipal. De ahí el fundamento no solo técnico sino además de lógica comprensión, de que como lo establece el CM, los funcionarios de las dependencias administrativas de las corporaciones locales, son designados por la Alcaldía Municipal.

Así las cosas, la Auditoría Interna, es un órgano de la corporación municipal cuyo régimen jurídico está dado en la Ley General de Control Interno, la que respecto de tal servidor derogó tácitamente los artículos 51 y 52 CM, no obstante, tales artículos mantienen su vigencia parcialmente, únicamente en cuanto regulan al Contador Municipal como un órgano de la administración activa de la Municipalidad -con competencias reguladas expresamente en los artículos 66, 71, 76 ter y 109 CM-, y en consecuencia, bajo la jerarquía absoluta de la Alcaldía Municipal, quien es el órgano llamado a nombrar a dicho funcionario." Ortiz Ortiz, Eduardo, "La Municipalidad en Costa Rica" edición editada y actualizada por Jorge Leiva y Aldo Milano, Editorial Jurídica Continental, 2017, pág.s 280 y 281.

Por su parte, en el contexto de una resolución de admisibilidad de una impugnación en vía de control no jerárquico de legalidad, el Juez de Trámite de esta Cámara consideró:

"II. SOBRE EL CONTADOR MUNICIPAL DE LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO. A efectos de abordar el análisis del presente asunto, a continuación, se procede a realizar algunas precisiones respecto a la figura del Contador Municipal de la Municipalidad de Golfito. Por un lado, es necesario señalar que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso f) del artículo 13 del Código Municipal, se estableció que es atribución del Concejo Municipal “Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo”. (El resaltado no es del original). Ahora bien, ateniendo a la afirmación de “según sea el caso”, el artículo 52 dispone que “Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. (…)”. (El resaltado no es del original). Como se puede apreciar, estas disposiciones fueron emitidas en el Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998, momento en el cual, las Municipalidades debían contar con un funcionario que ejerciera las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos (en este sentido, los artículos 66, 71, 99 y 104 del Código Municipal establecen las funciones de forma excluyente), y en virtud de lo dispuesto en el artículo 51, al no ser necesario, en ese entonces, contar con Auditor interno, dicha función de fiscalización podía ser realizada por el Contador o el Auditor Municipal, tal y como lo dispone la norma citada, y según su estructura organizacional de la corporación municipal. No obstante lo anterior, con la emisión de la Ley General de Control Interno, Ley No. 8292 del 31 de julio de 2002, se establece la obligación de todos los entes y órganos sujetos a dicha Ley de contar con una auditoría interna, tal y como lo dispone el artículo 20 de la misma, lo que implicaría una derogatoria tácita del artículo 51 del Código Municipal, por cuanto, el contar con un Auditor Interno se convierte en una obligación y, por consiguiente, ya no dependerá del presupuesto de la corporación municipal. A partir de lo expuesto, se puede afirmar que es el Auditor el funcionario encargado de ejercer las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos de la corporación municipal, función que, como se reitera, era ejercida por el entonces denominado Contador Municipal o Auditor, según fuera el caso. Por otro lado, de conformidad con los incisos a) y k) del artículo 17 del Código Municipal, se ha dispuesto que le corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones: “a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general. / k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo”. Al tenor de lo expuesto, véase que la Alcaldía Municipal ostenta la competencia, como administrador general y jefe de las dependencias municipales, de realizar los nombramientos y remoción de personal de la organización, a efectos de ejercer una correcta vigilancia y funcionamiento de la misma. De esta forma, en atención a lo señalado líneas atrás, se desprende que tanto el Concejo Municipal como la Alcaldía Municipal pueden realizar nombramiento de personal, a efectos de ejercer las funciones que le han sido otorgadas en torno al funcionamiento de la institución. En el caso del Concejo Municipal, hoy en día, se tiene la obligación de nombrar al Auditor Interno, y anteriormente, en caso de que presupuestariamente no alcanzara el monto para requerir el mismo, se habilitaba para el nombramiento de un funcionario en un cargo denominado Contador, quienes ejercerían las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos. Por su parte, la Alcaldía Municipal puede realizar el nombramiento de personal encargado de las labores generales de administración y en especial de las financiero-contables de la corporación municipal, con el fin de ejercer su función de administrador general. Entendidos de esta particularidad, en cuanto al nombramiento de personal, lo relevante, en cada supuesto, es determinar la naturaleza del cargo y la relación jerárquica del funcionario y su superior, al menos en cuanto al cargo de Contador Municipal, -en el caso del Auditor Interno, por ley especial, tiene un procedimiento previamente establecido con las respectivas competencias asignadas e ineludiblemente se encuentra a cargo del Concejo Municipal- dado que, la simple nomenclatura del cargo, no es definitoria para establecer el régimen legal aplicable a la relación laboral." (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 176-2017).

Los criterios recién expuestos son compartidos por este Colegio, en el tanto en el contexto actual de evolución del "ordenamiento" jurídico, el Código Municipal debe ser interpretado en lo que al tema bajo estudio se refiere, a la luz de la Ley General de Control Interno, situación que lleva a entender que en la actualidad el Auditor Interno es el órgano jerárquicamente subordinado al Concejo Municipal, y que el titular de la Contabilidad Municipal, órgano que realiza labores de administración activa en los términos expresamente regulados en el Código Municipal, sí se encuentra subordinado a la Alcaldía Municipal. Así las cosas, resulta indefectible para este Tribunal acoger el Veto interpuesto y anular el acuerdo impugnado.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera voto 187-2018).