Hoy: Destitución de
Magistrados por parte de una Asamblea Legislativa, sin un procedimiento previo
(sentencia de 2019, en un caso contra El Salvador).
63. El artículo 8 de la Convención consagra los lineamientos del debido
proceso legal, el cual está compuesto de un conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales, a efectos de que las personas estén en condiciones de
defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que
pueda afectarlos.
64. De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Convención, en
la determinación de los derechos y obligaciones de todas las personas, de orden penal, civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, se
deben observar “las debidas garantías” que aseguren, según el procedimiento de
que se trate, el derecho al debido proceso. El incumplimiento de una de esas garantías conlleva una violación de
dicha disposición convencional.
65. En este sentido, esta Corte ha señalado
que
las garantías
contempladas en el artículo 8.1 de la Convención son también aplicables al
supuesto en que alguna autoridad no judicial adopte decisiones que afecten la
determinación de los
derechos de las personas[4], tomando en cuenta que no le son exigibles aquellas propias
de un órgano jurisdiccional, pero sí debe cumplir con aquellas destinadas a
asegurar que la decisión no sea arbitraria[5].
66. El cese del señor Colindres
Schonenberg implicó una determinación de sus derechos ya que trajo como
consecuencia la separación inmediata de su cargo de magistrado. Por lo tanto,
este Tribunal deberá examinar si el
procedimiento llevado a cabo por la Asamblea Legislativa fue acorde a las garantías del debido proceso establecidas en el
artículo 8.1 de la Convención Americana.
67. Este Tribunal advierte que el señor Colindres Schonenberg era magistrado del Tribunal Supremo
Electoral. El TSE no forma parte del Poder Judicial. Sin embargo, entre sus
funciones se encuentra conocer
y resolver “toda clase de
acción, excepción, petición, recursos e incidentes que pudieren interponerse”. En consecuencia, el TSE cumple con funciones
jurisdiccionales en materia electoral. Por tanto, a magistrados del TSE, como
el señor Colindres Schonenberg, se les deben ofrecer las mismas garantías que a
jueces en general.
68. De acuerdo a la jurisprudencia de esta
Corte, en procedimientos llevados a jueces, el alcance de las garantías
judiciales y de la protección judicial efectiva para los jueces debe ser
analizado en relación con los estándares sobre independencia judicial. La Corte ha precisado que los jueces cuentan con garantías específicas debido a la
independencia necesaria del Poder Judicial, lo cual la Corte ha entendido como
“esencial para el ejercicio de la función judicial”. De la
independencia judicial derivan las siguientes garantías: un adecuado proceso de
nombramiento, la inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones
externas.
69. Específicamente
respecto a la garantía de estabilidad e inamovilidad de jueces y juezas, esta
Corte ha establecido que implica que: (i) la separación del cargo obedezca
exclusivamente a las causales permitidas, ya sea por medio de un proceso que
cumpla con las garantías judiciales o porque se ha cumplido el término o
período de su mandato; (ii) los jueces y juezas solo pueden ser destituidos por faltas de disciplina graves o incompetencia, y (iii) todo proceso
seguido en contra de jueces o juezas deberá resolverse
de acuerdo con las normas de comportamiento judicial establecidas y mediante
procedimientos justos que aseguren
la objetividad e imparcialidad según la Constitución o la ley.
70. Por otra
parte, la Corte advierte que a diferencia de otros casos sobre remociones de
jueces decididos por este Tribunal, en este caso no es clara la naturaleza del
proceso al que fue sometido el señor Colindres Schonenberg, ya que este no
estaba establecido en la legislación. Ante la pregunta realizada en la
audiencia pública sobre si dicho proceso constituía un control político por
parte de la Asamblea Legislativa o un proceso disciplinario, la Comisión
señaló que el proceso tiene carácter sancionatorio, los representantes señalaron
que fue un procedimiento disciplinario sancionador y el Estado no se pronunció
específicamente al respecto, aunque alegó que el nombramiento del señor
Colindres Schonenberg fue político. En vista de esta falta de claridad, la
Corte, al pronunciarse sobre el presente caso, analizará si se cumplieron con
las garantías aplicables a cualquier tipo de proceso.
71. Teniendo en
cuenta las consideraciones anteriores, se procederá a analizar las alegadas
violaciones a la Convención Americana presuntamente ocurridas en la primera y
la segunda destitución del señor Colindres Schonenberg. Seguidamente se
examinará el derecho a la
protección judicial y el plazo razonable en la demanda civil.
72. El señor Colindres Schonenberg fue
destituido por primera vez el 22 de noviembre de 1996. Tras la destitución: i)
el señor Colindres Schonenberg fue restituido a su cargo; ii) se le pagaron los sueldos que dejó de percibir, y iii) el Estado
pagó por el daño moral ocasionado la cantidad de USD $114.285,60 al señor Colindres Schonenberg.
73. En razón de lo
anterior, en primer lugar, corresponde reiterar que el sistema interamericano
de derechos humanos consta de un nivel nacional, a través del cual cada Estado
debe garantizar los derechos y libertades previstos en la Convención e
investigar y en su caso juzgar y sancionar las infracciones que se cometieren;
y que si un caso concreto no es solucionado en la etapa interna o nacional, la
Convención prevé un nivel internacional en el que los órganos principales son
la Comisión y la Corte. Esta Corte también ha indicado que cuando una cuestión
ha sido resuelta en el orden interno, según las cláusulas de la Convención, no
es necesario traerla ante el Tribunal Interamericano para su aprobación o
confirmación. Lo anterior se asienta en el principio de complementariedad, que
informa transversalmente el sistema interamericano de derechos humanos, el cual
es, tal como lo expresa el Preámbulo de la Convención Americana, “coadyuvante o
complementario de la [protección] que ofrece el derecho interno de los Estados
americanos”.
74. El referido
carácter complementario de la jurisdicción internacional significa que el
sistema de protección instaurado por la Convención Americana no sustituye a las
jurisdicciones nacionales, sino que las complementa. De tal
manera, el Estado es el principal garante de los derechos humanos de las
personas, por lo que, si se produce un acto violatorio de dichos derechos, es
él quien debe resolver el asunto a nivel interno y, de ser el caso, reparar,
antes de tener que responder ante instancias internacionales.
75. De lo anterior
se desprende que, en el sistema interamericano, existe un control dinámico y
complementario de las obligaciones convencionales de los Estados de respetar y
garantizar los derechos humanos, conjuntamente entre las autoridades internas
(primariamente obligadas) y las instancias internacionales (en forma
complementaria), de modo que los criterios de decisión, y los mecanismos de
protección, tanto los nacionales como los internacionales, puedan ser
conformados y adecuados entre sí. Así, la
jurisprudencia de la Corte muestra casos en que se retoman decisiones de
tribunales internos para fundamentar y conceptualizar la violación de la
Convención en el caso específico; en otros
casos se ha reconocido que, en forma concordante con las obligaciones
internacionales, los órganos, instancias o tribunales internos han adoptado
medidas adecuadas para remediar la situación que dio origen al caso; ya han
resuelto la violación alegada; han
dispuesto reparaciones razonables, o han
ejercido un adecuado control de convencionalidad. En este sentido, la Corte ha señalado
que la responsabilidad estatal bajo la Convención solo puede ser exigida a
nivel internacional después de que el Estado haya tenido la oportunidad de reconocer, en
su caso, una violación de un derecho, y de reparar por sus propios medios los
daños ocasionados. Por tanto,
para que no se declare la responsabilidad estatal debe evaluarse si lo hizo
cesar y si reparó las consecuencias de la medida o situación que lo configuró.
76. En el presente
caso, en relación a la primera condición, esto es si las violaciones cesaron,
la Corte concluye afirmativamente con base en que la acción de amparo
presentada por el señor Colindres Schonenberg tras la primera destitución fue
resuelta favorablemente por la Sala de lo Constitucional, por lo que fue
restituido a su cargo. En particular la Sala de lo Constitucional señaló que
la decisión de destitución
se llevó a cabo sin previo procedimiento, pues no aparece que se haya tramitado
proceso alguno para determinar si efectivamente el señor Colindres incurría en
las causas justificativas de su destitución, ni se le concedió oportunidad
alguna de defensa.
Analizados los hechos desde
la perspectiva normativa [la] Sala concluy[ó] que la Asamblea Legislativa
irrespetó el derecho constitucional de audiencia del doctor Eduardo Colindres,
el cual se traduce […] en el otorgamiento de audiencia ante la autoridad
competente para poder defender – en plazo razonable – de manera plena y amplia
su permanencia en el cargo por el período por el cual fue electo,
permitiéndosele la aportación de los medios probatorios que sean conducentes y
pertinentes al asunto[21].
77. La Sala de lo
Constitucional además indicó que “como concreción de la estabilidad en el
cargo, surge a favor del funcionario el derecho a mantenerse en el cargo
durante el período por el cual fue electo”, por lo tanto, concluyó que “el
efecto restitutorio se traduce, necesariamente, en el reinstalo en el cargo”. Asimismo la
Sala de lo Constitucional ordenó que se le pagara al señor Colindres
Schonenberg los sueldos dejados de percibir.
78. Por lo tanto, mediante la sentencia de la Sala
de lo Constitucional de 4 de noviembre de 1997 el Estado garantizó
efectivamente las garantías judiciales del señor Colindres Schonenberg, por lo
que cesó la alegada violación.
79. Con relación a
la segunda condición, esto es si las violaciones fueron reparadas, este
Tribunal constató que al señor Colindres Schonenberg se le pagaron los sueldos que dejó de percibir durante el tiempo que estuvo destituido y
la cantidad de USD $114.285,60 por el daño moral ocasionado. En este
sentido, en atención a la práctica del Tribunal en la concesión de montos
otorgados en casos donde se han constatado destituciones arbitrarias similares
a la del presente caso, la Corte considera que esta compensación resulta
adecuada para reparar el daño ocasionado al señor Colindres Schonenberg.
80. En razón de lo
anterior, y de conformidad con el principio de complementariedad, la Corte
considera que el Estado no es responsable por las alegadas violaciones a la Convención
que habría causado la primera destitución del señor Colindres Schonenberg.
81. Tomando en
cuenta los alegatos presentados, la Corte analizará a) la incompetencia de la Asamblea Legislativa;
b) la ausencia de un procedimiento previamente establecido; c) otras
violaciones alegadas respecto al debido proceso y el principio de legalidad; d)
el derecho a permanecer en el cargo en condiciones
generales de igualdad, y e)
la falta de adecuación del derecho interno.
82. El artículo 8.1 de la Convención
garantiza que las decisiones en las cuales se determinen derechos de las
personas, deben ser adoptadas por las autoridades competentes que la ley
interna determine. En el presente caso, ya se señaló que era exigible que el
proceso mediante el cual se destituyó la presunta víctima cumpliera con las
garantías incluidas en el artículo 8.1 (supra
párr. 66). Por
tanto, se deberá, en primer lugar, examinar si la Asamblea Legislativa tenía
competencia para cesar al señor Colindres Schonenberg.
83. La legislación salvadoreña, tal como lo
señaló la Sala de lo
Constitucional, no incluye “motivos expresos de destitución o remoción antes de la
finalización del período [de los magistrados del TSE]”, ni tampoco “establece
procedimiento expreso para la destitución de los magistrados” del TSE, o cuál sería el órgano
competente. La legislación solo
establece un supuesto de responsabilidad ante la Asamblea Legislativa para los
casos en que un magistrado cometa un delito oficial o común (supra párr.
23). En el
presente caso, no existe controversia sobre que la destitución del señor
Colindres Schonenberg no fue en aplicación de este supuesto.
84. En atención a lo anterior, tras la
primera destitución del señor Colindres Schonenberg, la Sala de lo
Constitucional señaló que considerando que la
Asamblea Legislativa era el órgano competente para nombrar a los magistrados
del TSE, “puede perfectamente interpretarse –en atención
al origen político del nombramiento-” que era también competente para decidir
sobre su destitución.
85. La Corte recuerda que el artículo 8.1
garantiza expresamente el derecho a ser juzgado por un “tribunal competente […]
establecido con anterioridad por la ley”. Esto implica que la competencia de un
tribunal debe estar establecida explícitamente en la ley, la cual ha sido
definida por la Corte como la norma jurídica de carácter general, ceñida al
bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente previstos y
democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento establecido por
las constituciones de los Estados Partes para la formación de las leyes. Consecuentemente, en un Estado de
Derecho solo el Poder Legislativo puede regular, a través de leyes, la
competencia de los juzgadores.
86. Este Tribunal advierte que la decisión
de la Sala de lo Constitucional no suplió el deber del Estado de establecer
mediante una ley emanada del poder legislativo cuál era el órgano competente
para realizar un proceso de destitución de magistrados del TSE. Este vacío
normativo tampoco fue colmado por el Acuerdo Legislativo que creó la Comisión
Especial para garantizarle el derecho de audiencia al señor Colindres
Schonenberg, ya que si bien emanó de la Asamblea Legislativa, no tiene carácter
de ley general y previa, pues fue creado como un procedimiento ad hoc para el caso concreto del señor
Colindres Schonenberg. Además el objetivo de la Comisión Especial era garantizarle el derecho de
audiencia al señor Colindres Schonenberg, no realizar la destitución, la cual
fue ordenada por la Asamblea Legislativa con base a lo señalado por la Sala de
lo Constitucional.
87. Por tanto, al no estar establecida la
competencia de la Asamblea Legislativa en la ley, la destitución del señor
Colindres Schonenberg violó su derecho a ser juzgado por un tribunal
competente, contenido en el artículo 8.1 de la Convención.
88. La Corte ha señalado que las personas tienen derecho a ser juzgadas
con arreglo a procedimientos previos y legalmente establecidos, razón por la
cual el Estado no debe crear tribunales que no apliquen normas procesales debidamente establecidas para
sustituir la jurisdicción que corresponda normalmente a los tribunales
ordinarios.
89. La legislación salvadoreña no establecía
un “procedimiento expreso para la destitución de los
magistrados” del TSE (supra párr. 83).
La Sala de lo Constitucional interpretó que la Asamblea Legislativa podía
ordenar la destitución de un magistrado del TSE siempre y cuando se garantizara
el derecho de audiencia. En seguimiento a esta decisión, para la segunda destitución del señor
Colindres Schonenberg, la Asamblea Legislativa mediante un acuerdo legislativo
integró una Comisión Especial de cinco diputados “a efectos de que instruyan un
informativo que garantice el derecho de audiencia al Doctor Eduardo Benjamín
Colindres”.
90. Tal como se señaló (supra párr. 86), la decisión de la Sala de lo
Constitucional no suplió el deber del Estado de establecer previamente el
procedimiento mediante el cual se podría llevar a cabo una destitución de un
magistrado del TSE. La inexistencia de un procedimiento previamente establecido impidió
que el señor Colindres Schonenberg conociera cuál era el procedimiento al que
iba a ser sometido y en qué momentos podría defenderse. Esto constituye una
violación adicional a las garantías judiciales establecidas en el artículo 8.1
de la Convención.
91. La Comisión
y los representantes alegaron que adicionalmente se violó el
principio de legalidad, el derecho a ser oído, el derecho a ser juzgado por un
órgano imparcial, el derecho a la defensa, incluyendo la comunicación previa y
detalla de la acusación y la concesión del tiempo y medios adecuados para
preparar defensa, el deber de motivación y el derecho a la
presunción de inocencia.
92. Una vez se ha
determinado que el procedimiento y órgano a través del cual se llevó a cabo el proceso de la
destitución de la presunta víctima no se encontraba establecido legalmente, no
es necesario entrar a analizar las demás garantías establecidas en los
artículos 8 y 9 de la Convención. Por ello, este Tribunal estima que no es necesario
pronunciarse sobre las alegadas violaciones al principio de legalidad, el derecho a
ser oído, el derecho a ser juzgado por un órgano imparcial, el derecho a la
defensa, incluyendo la comunicación previa y detalla de la acusación y la
concesión del tiempo y medios adecuados para preparar la defensa, el deber de motivación y el derecho a la presunción de inocencia.
93. El artículo
23.1.c de la Convención establece el derecho a acceder a un cargo público, en
condiciones generales de igualdad. Este Corte ha interpretado que el acceso en
condiciones de igualdad constituiría una garantía insuficiente si no está
acompañado por la protección efectiva de la permanencia en aquello a lo que se
accede.
94. En casos de ceses arbitrarios de jueces,
esta Corte ha considerado que este derecho se relaciona con la garantía de
estabilidad o inamovilidad del juez[36].
El respeto y garantía de este derecho se cumplen cuando los
criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y
destitución sean razonables y objetivos, y que las personas no sean objeto de
discriminación en el ejercicio de este derecho. A este
respecto, la Corte ha indicado que la igualdad de oportunidades en el acceso y
la estabilidad en el cargo garantizan la libertad frente a toda injerencia o
presión política.
95. Como
consecuencia del procedimiento al que fue sometido, la presunta víctima fue
destituido de su cargo de magistrado del TSE. La Corte considera que esta destitución constituyó un cese arbitrario debido a que fue
realizado por un órgano incompetente y mediante un procedimiento que no estaba
establecido legalmente. Por tanto, este cese arbitrario afectó indebidamente el
derecho a permanecer en el cargo en condiciones de igualdad del señor Colindres
Schonenberg, en violación del
artículo 23.1.c de la Convención Americana.
96. La Corte recuerda que el artículo 2 de la Convención obliga a los
Estados Partes a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a
las disposiciones de la Convención, las medidas legislativas o de otro carácter
que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades protegidos
por la Convención[39]. Dicho deber implica la adopción de medidas en dos
vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier
naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención, ya sea porque desconozcan esos derechos o
libertades u obstaculicen su ejercicio. Por otra, la expedición de normas y el desarrollo
de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías.
97.
Las violaciones a la Convención ya determinadas en
este capítulo se originaron en la aplicación de los criterios generales
establecidos por la Sala de lo Constitucional en su sentencia de 4 de noviembre
de 1997 sobre las posibilidades de destitución de magistrados del TSE. En
particular la sentencia estableció que, sin perjuicio de la ausencia de ley, se
podía interpretar que la Asamblea Legislativa era el órgano competente para la
destitución de magistrados, a
la vez que amplió las causales de destitución de magistrados del TSE para
incluir otras no establecidas como tal en la ley[43]. La aplicación de estos criterios desarrollados
por la Sala de lo Constitucional constituye una práctica contraria a la
Convención Americana.
98. La Corte advierte que en virtud del artículo 2 de
la Convención el Estado estaba obligado a suprimir las prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las
garantías previstas en la Convención. Por tanto, existió una omisión del Estado
al no tomar medidas para evitar que se aplicaran estos criterios desarrollados
por la Sala de lo Constitucional, y así asegurar que no se realizaran destituciones de magistrados
del TSE por razones no establecidas en la legislación ni mediante procesos de
destitución ante órganos incompetentes y sin que existiera un procedimiento
previamente establecido. Esta omisión conllevó a una violación del artículo 2
de la Convención y afectó la seguridad jurídica y los derechos de la presunta
víctima al momento de determinarse su destitución.
99. En virtud de
todas las consideraciones anteriores, la Corte concluye que la legislación
salvadoreña no preveía la destitución de magistrados del TSE, salvo en casos en
que estos cometieran un delito. El procedimiento al que fue sometido la
presunta víctima no se enmarca dentro de este supuesto, por lo que no estaba
establecido legalmente y no existía órgano competente para decidir sobre su
destitución.
100. Por
consiguiente, el Estado violó el artículo 8.1 de la Convención, en relación con
los artículos 1.1, 2 y 23.1.c de la misma, en perjuicio de Eduardo Benjamín Colindres
Schonenberg.
Corte IDH.
Caso Colindres Schonenberg Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 4 de febrero de 2019. Serie C No. 373.
Véase por ejemplo,
Caso Masacre de Santo Domingo Vs.
Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de
30 de noviembre de 2012. Serie C No. 259, párrs. 334 a 336.
Cfr.
Caso Gangaram Panday Vs. Surinam. Excepciones Preliminares.
Sentencia de 4 de diciembre de 1991. Serie C No. 12, párr. 50, y Caso Cuscul Pivaral y otros Vs. Guatemala.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
agosto de 2018. Serie C No. 359, párr. 79.
Cfr. Caso Castillo
Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 30 de mayo
de 1999. Serie C No. 52, párr. 207, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311,
párr. 111.
