Dr. Jorge Leiva

Hoy: La coadyuvancia -sin regulación en el CM- ¿Afectó al procedimiento administrativo municipal, el cambio de la regulación del instituto en el nuevo CPC?

 

“IV.- El instituto del Coadyuvante en fase de Control no Jerárquico de Legalidad. Para entender adecuadamente los alcances de la coadyuvancia en esta sede, es necesario tener particular claridad del procedimiento que se tramita ante esta Sección, ello a fin de evitar una aplicación analógica de las reglas que funcionan en la vía recursiva ordinaria en sede administrativa, doctrinalmente denominada “autotutela reduplicativa” o “a la segunda potencia”. En el contexto del control jerárquico, por regla general la competencia del superior que atenderá la impugnación de alzada, no está limitada a lo establecido en el recurso de apelación, es decir no es un “recurso en relación”, y salvo norma legal en contrario, esta ni siquiera es necesaria, pues el superior en grado puede conocer y revisar aún de oficio cualquier asunto a cargo de su inferior -con o sin que medie avocación según el caso-. La amplitud de este ámbito competencial está claramente regulada en el artículo 180 de la LGAP, norma que en esta dirección establece: “Será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley.”. Dicho precepto debe ser leído en atención a lo regulado en el canon 102 de la misma LGAP. En lo que hace al ámbito competencial de esta Cámara, como se indicó en el considerando segundo de esta resolución, la competencia de la Sección Tercera en vía de control no jerárquico de legalidad se restringe a la resolución de los agravios contenidos en el recurso vertical que debe atenderse, ello en razón del texto expreso del artículo 181 también de la LGAP, el cual es conveniente retomar ahora en el contexto del presente análisis. En lo que interesa la referida norma indica: “El contralor no jerárquico podrá revisar sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente, pero podrá aplicar una norma no invocada en el recurso.”. Ahora bien, en lo que respecta al análisis del instituto de la coadyuvancia en el presente caso, se tiene que esta fue interpuesta cuando el expediente ya se encontraba en esta Sección. De lo anterior, se impone aquí abordar el tema desde tres vertientes: a- Momento procesal para su presentación, b- Capacidad de los coadyuvantes para presentar alegatos distintos de los contenidos en el recurso, y, c- Momento para ofrecer prueba. Con el fin de abordar adecuadamente estos tres aspectos, es menester precisar que de acuerdo con la acepción jurídica del término Coadyuvante del Diccionario de la Lengua Española se tiene que este se define de la siguiente manera: “2. m. y f. Der. Persona que interviene en un proceso sosteniendo la pretensión de una de las partes.”. En lo que hace a su aplicación en materia de procedimientos administrativos municipales, tanto el procedimiento como la competencia de este contralor no jerárquico está regulada en el Título VI del CM, apartado denominado “Recursos contra los actos municipales.”. La normativa antes apuntada, que es la base del trámite ante esta Cámara, carece de regulación sobre el tema de la coadyuvancia. Las regulaciones del CM se complementan con lo establecido en el Capítulo II titulado “Recurso no jerárquico en materia municipal” del Título IX del Código Procesal Contencioso Administrativo, en adelante CPCA-, apartado que debe precisarse, tampoco regula nada en lo que hace al instituto en estudio. Es ante la falta de desarrollo normativo en temas específicos como el presente que se puede recurrir a las disposiciones de la LGAP, plexo legal que sí regula algunos aspectos en torno al instituto de la coadyuvancia en los artículos 276 a 278, preceptos que textualmente indican: “Artículo 276.-Será coadyuvante todo el que esté indirectamente interesado en el acto final, o en su denegación o reforma, aunque su interés sea derivado, o no actual, en relación con el que es propio de la parte a la que coadyuva.”, “Artículo 277.-El coadyuvante lo podrá ser tanto del promotor del expediente como de la Administración o de la contraparte.” y “Artículo 278.- El coadyuvante no podrá pedir nada para sí ni podrá cambiar la pretensión a la que coadyuva, pero podrá hacer todas las alegaciones de hecho y derecho y usar todos los recursos y medios procedimentales para hacer valer su interés, excepto en lo que perjudique al coadyuvado.”. En lo que hace al momento en que puede intervenir el coadyuvante en el procedimiento administrativo municipal, la LGAP tampoco cuenta con regulación alguna, no obstante lo anterior, es necesario detenerse en este punto para hacer algunas precisiones, de previo a cuestionarse si es de aplicación en esta materia la limitación introducida en la legislación procesal civil que entró en vigencia a finales del año 2018, en cuyo artículo 22.4 se varió la regulación anterior en lo que hace al instituto de la coadyuvancia, señalándose que ella debe gestionarse en primera instancia, lo que en procedimiento administrativo equivaldría a la fase constitutiva del procedimiento. Bajo la vigencia del Código Procesal Civil anterior, Ley 7130, sí se permitía la participación del coadyuvante en cualquier momento, ello bajo el apercibimiento de que este debía tomar el proceso en el estado en el que se encontrara. Pues bien, en materia de procedimientos administrativos el inciso 2) del artículo 229 de la LGAP, establece que ante ausencia de regulaciones en esa ley, debe aplicarse supletoriamente el CPCA y otras normas del Derecho Público, antes de recurrir a la legislación procesal civil. En esta dirección, el citado precepto señala que: “En ausencia de disposición expresa de su texto, se aplicarán supletoriamente, en lo que fueren compatibles, los demás Libros de esta ley, el Código Procesal Contencioso-Administrativo, las demás normas, escritas y no escritas, con rango legal o reglamentario, del ordenamiento administrativo y, en último término, el Código de Procedimiento Civiles, la Ley Orgánica del Poder Judicial y el resto del Derecho común.”. De lo anterior es importante destacar que el CPCA, en razón del momento histórico de su emisión, regula las oportunidades procesales para la interposición de las coadyuvancias, en términos similares a la regulación procesal civil vigente en aquel entonces, indicándose en el inciso 1) del artículo 13  que: “Podrá intervenir como coadyuvante de cualquiera de las partes, el que tenga interés indirecto en el objeto del proceso; para ello, podrá apersonarse en cualquier estado de este, sin retroacción de términos.”. En razón de lo anterior y en aplicación del Principio Proactione y del Principio de Informalismo, no encuentra esta Cámara objeción alguna para admitir a la Asociación xxxx. En lo que respecta a los dos temas restantes pendientes de resolución a saber, el relativo a la forma y momento de presentar sus argumentos y pruebas, al ser el coadyuvante un tercero sin un interés propio que asisten la gestión recursiva de las partes con interés directo en el pronunciamiento tramitado ante esta Sección, en lo que hace a la regularidad jurídica de un acto de la diarquía municipal, quienes por disposición legal expresa tienen limitadas sus capacidades de actuación, debiendo presentar todos sus argumentos en su primera intervención ante esta Cámara, esto es en el recurso, teniendo que razonar su impugnación y de ser el caso ofrecer la prueba en ese momento procesal, la misma regla aplicará a todos los demás intervinientes -terceros interesados y coadyuvantes-, lo anterior, en aplicación del Principio de Igualdad de Armas, pues una interpretación distinta podría permitir que, a través de coadyuvancias se dé una presentación ad infinitum de nuevos alegatos y pruebas, motivando a las partes a la creación de coadyuvantes artificiales. Amén de lo anterior, no se debe perder de vista, que por disposición directa del artículo 181 de la LGAP, norma especial en lo que hace a la atribución competencial de los órganos que ejercen funciones de control no jerárquico, esta -la competencia- está dada exclusivamente en relación a los agravios contenidos en el recurso, por esta circunstancia serán aquellos los únicos puntos sobre los que podrá girar el debate ante esta Cámara. Finalmente se aclara aquí que el esquema expuesto no vacía en lo absoluto la institución de la coadyuvancia, pues ellos -las y los coadyuvantes- tienen plena capacidad procesal de recurrir directamente los actos del Gobierno Municipal en los plazos de ley esgrimiendo los agravios que estimen adecuados, solo que deberán hacerlo, al igual que las partes, en el momento procesal oportuno. En razón de las consideraciones recién expuestas, se tiene que en el presente caso el coadyuvante se ha apersonado en el presente trámite, no como recurrente sino en condición de asistente del recurso interpuesto, lo que implica que la competencia de esta Cámara se mantiene limitada a los agravios del referido recurso. En lo que respecta al ofrecimiento de argumentos y pruebas, estos debieron ser presentados con su escrito inicial, salvo claro está, que se tratara de prueba que no hubiera sido posible obtener en aquel momento, tema que no es alegado en autos. En razón de lo anterior, en lo que hace a las argumentaciones ofrecidas por la coadyuvante, serían admitidas únicamente las que tengan relación directa con los argumentos contenidos en el recurso presentado y contenidas en su primer escrito, no obstante lo anterior, como se precisó en el considerando primero de esta resolución sus reproches de fondo fueron esgrimidos en un momento procesal posterior.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 156-2021).