Hoy: Derecho Disciplinario: órgano, instancia o dependencia que formula la acusación y el órgano, instancia o dependencia que la resuelve, deben ser distintos y no puede haber relación de subordinación.

 

“129. No obstante las garantías contempladas en el Código Disciplinario Único, y las citadas consideraciones de la Sala Disciplinaria, la Corte constata que dicha autoridad emitió el pliego de cargos que inició el proceso disciplinario contra el señor Petro y al mismo tiempo decidió sobre su procedencia. La Corte advierte que la concentración de las facultades investigativas y sancionadoras en una misma entidad, característica común en los procesos administrativos disciplinarios, no es sí misma incompatible con el artículo 8.1 de la Convención, siempre que dichas atribuciones recaigan en distintas instancias o dependencias de la entidad de que se trate, cuya composición varíe de manera que tal que los funcionarios que resuelvan sobre los méritos de los cargos formulados sean diferentes a quienes hayan formulado la acusación disciplinaria y no estén subordinados a estos últimos.

 

130. Esta condición no se cumple en el presente caso, pues la Sala Disciplinaria formuló el pliego de cargos el 20 de junio de 2013 y, el 9 de diciembre del mismo año, emitió el fallo disciplinario que encontró probados tales cargos, estableciendo la responsabilidad administrativa del señor Petro y, en consecuencia, ordenando su destitución e inhabilitación. En razón de lo anterior, este Tribunal advierte que el diseño particular del proceso seguido contra el señor Petro evidencia una falta de imparcialidad desde el punto de vista objetivo pues resulta lógico que, al haber formulado los cargos contra el señor Petro, la Sala Disciplinaria tenía una idea preconcebida sobre su responsabilidad disciplinaria. Esto así, puesto que el Código Disciplinario Único establece como requisito para la procedencia de la formulación de cargos que “esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado”[1]. Por otro lado, el Tribunal no cuenta con elementos probatorios suficientes que permitan analizar si las acciones del Procurador General respondieron a una motivación discriminatoria.

 

131. En lo que respecta a los alegatos de los representantes sobre la violación del derecho a la defensa, el Tribunal observa que, si bien el señor Petro participó activamente en las diferentes fases del proceso disciplinario, y que en su curso se le ofrecieron oportunidades para la presentación de alegatos y pruebas, el hecho de que la Sala Disciplinaria no actuara con imparcialidad implicó una violación a su derecho a la defensa. La Corte recuerda que el derecho a la defensa debe poder ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o partícipe de un hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso. Impedir que la persona ejerza su derecho de defensa es potenciar los poderes investigativos del Estado en desmedro de los derechos fundamentales de la persona investigada. El derecho a la defensa obliga al Estado a tratar al individuo en todo momento como un verdadero sujeto del proceso, en el más amplio sentido de este concepto, y no simplemente como objeto del mismo[2].”

 

Corte IDH. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio de 2020. Serie C No. 406.

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[1]           Ley 734 de 2002, por la cual “se expide el Código Disciplinario Único”. Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002. Artículo 162.

[2]           Cfr. Caso López Mendoza Vs. Venezuela, supra, párr. 117, y Caso López y otros Vs. Argentina, supra, párr. 206.

Hoy: Excepción: Caducidad de la Acción.

“30. En relación con el requisito establecido en el artículo 46.1.b de la Convención, esta Corte ha señalado que debe ser aplicado de acuerdo con los hechos del caso específico en orden a que se asegure el ejercicio efectivo del derecho a presentar peticiones individuales[1]. Por su parte, la Comisión Interamericana ha reconocido que “[l]os principios sobre los que descansa el sistema interamericano de derechos humanos ciertamente incluyen el de certeza jurídica, que es la base de la regla de los seis meses y del plazo razonable cuando se aplican las excepciones al agotamiento de los recursos internos”[2]. En el mismo sentido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante “Tribunal Europeo”) ha establecido que el propósito de la regla similar[3] en el Sistema Europeo es promover la seguridad jurídica, garantizar que los casos que presenten cuestiones relativas al Convenio Europeo de Derechos Humanos sean examinados dentro de un plazo razonable, y proteger a las autoridades y otras personas involucradas de encontrarse en una situación de inseguridad por un largo período de tiempo[4].”

Corte IDH. Caso Mémoli Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de agosto de 2013. Serie C No. 265.

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[1] Cfr. Caso Artavia Murillo y otros (“Fecundación in vitro”) Vs. Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2012. Serie C No. 257, párr. 35.

[2] CIDH, Petición 943-04, Informe No. 100/06, Gaybor Tapia y Colón Eloy Muñoz Vs. Ecuador, párr. 20, Informe Anual, 2006, OEA/Ser.L/V/II.127 Doc. 4 rev. 1. (2007), 21 de octubre de 2007. Véase también, CIDH, Caso 11.827, Informe No. 96/98, Peter Blaine Vs. Jamaica, párr. 52, Informe Anual, 1998, OEA/Ser.L/V/II.102 Doc. 6 rev. (1999).

[3] El artículo 35.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos establece que: “[a]l Tribunal no podrá recurrirse sino después de agotar las vías de recursos internas, tal como se entiende según los principios de derecho internacional generalmente reconocidos y en el plazo de seis meses a partir de la fecha de la decisión interna definitiva” (resaltado propio).

[4] Cfr. TEDH, P.M. Vs. Reino Unido (dec.), no. 6638/03, § A, 24 de agosto de 2004, y Kemevuako Vs. Países Bajos (dec.), no. 65938/09, § 20, 1 de junio de 2010.

Hoy: Procedimiento del recurso de veto en el Concejo Municipal.

**La publicación verde, es la única solo para Costa Rica. La próxima será para todos.**

“La gestión bajo estudio, en su condición de impugnación posterior al iter de formación del acto administrativo denominado “acuerdo municipal”, tiene un único órgano administrativo que puede interponerlo (legitimación activa), durante un espacio temporal también fijado por el legislador. De acuerdo con el texto del artículo 42 del Código Municipal, una vez cumplidos los trámites previos a la votación por parte del Concejo (tema que ha sido objeto de análisis de esta Sección en otros pronunciamientos pero que no será abordado en este momento por no ser importante para la resolución del presente procedimiento), dicho colegio por mayoría absoluta adopta el acuerdo, que pese a la finalización del acto de votación aún no es válido. Respecto de la votación el canon 43 del Código Municipal establece: “El Concejo tomará sus acuerdos por mayoría absoluta de los miembros presentes, salvo cuando este código prescriba una mayoría diferente”. Dicha conducta administrativa será válida, una vez que ese acuerdo quede firme, lo cual puede suceder de dos maneras. Una posibilidad es que en el mismo momento de la votación el Concejo Municipal además de aprobar el acuerdo en los términos antes indicados, adicionalmente lo declare firme de forma expresa a través de una mayoría calificada. En esta dirección el artículo 45 del Código Municipal indica: “Por votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros, el Concejo podrá declarar sus acuerdos como definitivamente aprobados”. La otra posibilidad es que el acuerdo quede firme con la aprobación del acta en la Sesión siguiente. En esta dirección el inciso 2) del artículo 55 de la Ley General de la Administración Pública señala: “Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán  de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio”. Nótese que es justamente esa falta de firmeza la que permite a los Regidores que disientan o que no estén de acuerdo con la decisión del órgano, que intenten modificarla a través de un recurso interno. Regulando dicha impugnación, el artículo 48 del Código Municipal reglamenta el Recurso de revisión –que puede ser interpuesto por un regidor independientemente de la forma en la que haya votado el acuerdo- (se aclara que este Recurso de Revisión es distinto del “Recurso Extraordinario de Revisión, regulado en los artículos 157 y 163 del Código Municipal y que es un recurso externo cuya legitimación la detentan los munícipes y se dirige contra actos válidos y eficaces). En lo que hace al tema del Recurso de revisión, como recurso previo a que el acuerdo sea un acto administrativo válido, el numeral 48 del Código Municipal claramente establece: “Antes de la aprobación del acta, cualquier regidor podrá plantear revisión de acuerdos, salvo respecto de los aprobados definitivamente conforme a este código”. Así las cosas, es claro que un acuerdo del Concejo Municipal que ha sido aprobado, sin que este haya sido declarado “definitivamente aprobado” puede ser variado por el propio colegio, sin la necesaria intervención de terceros. Es hasta que el acuerdo está aprobado y queda firme, que este es válido. Es desde ese momento que inicia el periodo de cinco días que tiene el Alcalde para presentar un Veto en su contra. En el sistema municipal costarricense, aun en el supuesto de que el Alcalde o Alcaldesa conozca el contenido de un acuerdo por haber participado con voz en la Sesión en la que este se aprobó, no podrá ejercer su derecho de Veto hasta que dicho acto quede firme por cualquiera de las dos vías antes referidas. Aceptar la posibilidad de que se veten acuerdos que no hayan alcanzado la firmeza llevaría al sinsentido de permitir que el órgano Alcaldía cuestione una decisión del órgano Concejo Municipal, que aún no ha sido tomada siguiendo todos los trámites que el legislador estableció expresamente para tal fin. En conclusión, cualquier presentación del Veto por parte del Alcalde en un momento anterior a que el acuerdo alcance firmeza, sea por así acordarlo expresamente el Concejo Municipal o porque se dio de forma automática con la aprobación del acta de la Sesión en la que se aprobó dicho acuerdo, sería prematura. Lo mismo sería inadmisible un Veto presentado fuera del plazo de cinco días contados a partir de la Sesión en que el respectivo acuerdo adquirió firmeza, con independencia de si el Alcalde o Alcaldesa cumplió con su obligación de asistir a la respectiva sesión en los términos del artículo 17 inciso c) del Código Municipal, o si existen prácticas “protem legem” o “secundum legem” en el respectivo Concejo de notificar por escrito mediante un oficio específico a la Alcaldía el respectivo acuerdo.

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto  512-2015.

“Del trámite del Veto por parte del Concejo Municipal: En lo que interesa al tratamiento dado a la objeción planteada por la Alcaldía Municipal, se tiene que el tercer párrafo del artículo 158 del Código Municipal señala: "En la siguiente sesión inmediatamente a la de la presentación del veto, el Concejo deberá rechazarlo o acogerlo". La celeridad expresada en el párrafo recién transcrito es una consecuencia directa del efecto suspensivo que el legislador ordinario -no el constituyente-, otorgó al instituto del Veto. A partir del texto de la norma, es necesario hacer diversas consideraciones: La recepción del Veto, implica automáticamente la modificación del orden del día del Cuerpo Edil, a fin de resolver prioritariamente la objeción planteada. Evidentemente, en virtud del Principio de Seguridad Jurídica es obligatoria la incorporación de la discusión del Veto planteado en el elenco de temas analizar en la respectiva sesión, sin embargo, al ser una obligación impuesta por ley, su falta de inclusión en el orden del día no obstaculiza su resolución, ni justifica la omisión del Concejo Municipal de proceder en tal dirección, todo lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades en que puedan incurrir los funcionarios relacionados con la preparación del orden del día. En este punto es importante destacar que la inclusión del tema es responsabilidad de la Presidencia del Concejo Municipal, pues es dicho funcionario a quien en aplicación de la letra b) del artículo 34 del Código Municipal le corresponde la elaboración de tal instrumento. En este punto es de capital importancia señalar que el párrafo tercero del artículo 158 del Código Municipal no indica que el Veto se conocerá y resolverá en la sesión ordinaria siguiente, la norma simplemente señala que la próxima ocasión en la que el Colegio de Regidores se constituya, es decir que sesione, deberá resolver el Veto. En razón de lo anterior, es claro que la norma bajo análisis regula un supuesto adicional en cuanto a los temas que pueden ser atendidos en una sesión extraordinaria, el cual se suma a los dos regulados en el artículo 36 del mismo cuerpo legal, a saber: a- los asuntos incluidos en la convocatoria, y, b- los que por unanimidad acuerden conocer los miembros del Concejo. Más simple, si presentado un Veto y estando este pendiente de resolución, es convocada por parte de la Alcaldía una sesión extraordinaria, por ordenarlo así el Código Municipal, en dicho acto deberá conocerse y resolverse el Veto presentado. La celeridad bajo estudio que inspira la resolución del Veto que se analiza en este apartado, no debe llevar a la errónea consideración de que una objeción de esta naturaleza, presentada durante la sesión en la que el acuerdo quedó definitivamente aprobado, debe resolverse en ese momento. Evidentemente será en la sesión siguiente. En igual sentido, se tiene que aclarar que el Código Municipal tampoco establece plazos mínimos entre el momento de presentación del Veto y la sesión en la que debe conocerse. Así las cosas, en tanto el Veto sea interpuesto con antelación al comienzo de la Sesión, una vez iniciada esta deberá conocerse el tema, aunque la gestión haya sido interpuesto minutos antes de su apertura. Una de las principales consecuencias del tratamiento expedito establecido por el legislador para la resolución del veto, es el hecho de que este deba estar resuelto al momento de cerrar la sesión siguiente a la de su presentación, por lo anterior no será necesario remitir a una Comisión para que estudie la objeción y elabore un dictamen. En este caso, ha sido el legislador el que ha prescindido del trámite de Comisión, al hacer imposible su sustanciación, por lo que no será necesario que al momento de acoger o rechazar el Veto, sea votada una dispensa de trámite de Comisión con los votos de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal en los términos requeridos en el artículo 45 del Código Municipal. El rechazo del Veto debe ser expreso. Excepcionalmente es posible la configuración de un rechazo implícito, por ejemplo con la adopción de un acuerdo en el que sin rechazar el veto, ni acoger ningún dictamen que recomiende dicho rechazo emitido por alguna Comisión a la que de forma antijurídica se haya remitido el expediente del acuerdo vetado, el Concejo Municipal adopte un acuerdo remitiendo los autos a este Tribunal. Respecto de la doctrina del acto implícito el artículo 138 de la LGAP señala: “El acto podrá expresarse a través de otro que lo implique necesariamente, en cuyo caso tendrá existencia jurídica propia”. Ante el rechazo del Veto, los autos pasarán a esta Sección con el fin de revisar la regularidad jurídica del Veto presentado a la luz de los alegatos de legalidad expuestos por la Alcaldía Municipal, no obstante el Concejo Municipal deberá informar a cualquier persona que pueda verse afectada negativamente por el acogimiento del veto, a fin de que este tercero si lo considera necesario, sea parte del procedimiento ante este Contralor no jerárquico de legalidad.”

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 38-2017.

Hoy: Derecho a la Honra, Libertad de expresión y funcionarios públicos.

“100.   Las anteriores consideraciones no significan, de modo alguno, que el honor de los funcionarios públicos o de las personas públicas no deba ser jurídicamente protegido, sino que éste debe serlo de manera acorde con los principios del pluralismo democrático[1].  Asimismo, la protección de la reputación de particulares que se encuentran inmiscuidos en actividades de interés público también se deberá realizar de conformidad con los principios del pluralismo democrático.

101.     El artículo 11 de la Convención establece que toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad, por lo que este derecho implica un límite a la expresión, ataques o injerencias de los particulares y del Estado.  Por ello, es legítimo que quien se sienta afectado en su honor recurra a los mecanismos judiciales que el Estado disponga para su protección.

102.     La Corte Europea de Derechos Humanos ha sostenido de manera consistente que, con respecto a las limitaciones permisibles sobre la libertad de expresión, se debe distinguir entre las restricciones que son aplicables cuando el objeto de la expresión se refiera a un particular y, por otro lado, cuando haga referencia a una persona pública como, por ejemplo, un político. Al respecto, la Corte Europea ha manifestado que:

Los límites de la crítica aceptable son, por tanto, respecto de un político, más amplios que en el caso de un particular. A diferencia de este último, aquel inevitable y conscientemente se abre a un riguroso escrutinio de todas sus palabras y hechos por parte de periodistas y de la opinión pública y, en consecuencia, debe demostrar un mayor grado de tolerancia. Sin duda, el artículo 10, inciso 2 (art. 10-2) permite la protección de la reputación de los demás –es decir, de todas las personas- y esta protección comprende también a los políticos, aún cuando no estén actuando en carácter de particulares, pero en esos casos los requisitos de dicha protección tienen que ser ponderados en relación con los intereses de un debate abierto sobre los asuntos políticos[2].

103.     Es así que tratándose de funcionarios públicos, de personas que ejercen funciones de una naturaleza pública y de políticos, se debe aplicar un umbral diferente de protección, el cual no se asienta en la calidad del sujeto, sino en el carácter de interés público que conllevan las actividades o actuaciones de una persona determinada.  Aquellas personas que influyen en cuestiones de interés público se han expuesto voluntariamente a un escrutinio público más exigente y, consecuentemente, en ese ámbito se ven sometidos a un mayor riesgo de sufrir críticas, ya que sus actividades salen del dominio de la esfera privada para insertarse en la esfera del debate público[3].  En este sentido, en el marco del debate público, el margen de aceptación y tolerancia a las críticas por parte del propio Estado, de los funcionarios públicos, de los políticos e inclusive de los particulares que desarrollan actividades sometidas al escrutinio público debe ser mucho mayor que el de los particulares.  En esta hipótesis se encuentran los directivos de la empresa CONEMPA, consorcio al cual le fue encargada la ejecución de gran parte de las obras de construcción de la central hidroeléctrica de Itaipú.” 

Corte IDH. Caso Ricardo Canese Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2004. Serie C No. 111.

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[1] Cfr. Caso Herrera Ulloa, supra nota 15, párr. 128.

[2] Cfr. Eur. Court H.R., Case of Dichand and others v. Austria, supra nota 120, para. 39; Eur. Court H.R., Case of Lingens vs. Austria, supra nota 120, para. 42.

[3] Cfr. Caso Herrera Ulloa, supra nota  15, párr. 129.

Hoy: Conceptos jurídicos indeterminados y deber de motivación en materia disciplinaria.

“272. Sin perjuicio de lo anterior, este Tribunal nota que la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de la Carrera Judicial recurrieron a causales disciplinarias que utilizaban conceptos indeterminados tales como la “dignidad de la administración de justicia” o el “decoro del cargo”. La Corte advierte que, aun cuando puede aceptarse que la precisión requerida en materia disciplinaria sancionatoria sea menor que en materia penal (supra párr. 257), el uso de supuestos abiertos o conceptos indeterminados tales como la “dignidad de la administración de justicia” o el “decoro del cargo” requiere el establecimiento de criterios objetivos que guíen la interpretación o contenido que debe darse a dichos conceptos a efectos de limitar la discrecionalidad en la aplicación de las sanciones. Estos criterios pueden ser establecidos por vía normativa o por medio de una interpretación jurisprudencial que enmarque estas nociones dentro del contexto, propósito y finalidad de la norma, de forma tal de evitar el uso arbitrario de dichos supuestos, con base en los prejuicios o concepciones personales y privadas del juzgador al momento de su aplicación. 

273. Respecto a lo anterior, la Corte recuerda que el control disciplinario tiene como objeto valorar la conducta, idoneidad y desempeño del juez como funcionario público (supra párr. 267). De esta forma, la normativa disciplinaria de jueces y juezas, debe estar orientada a la protección de la función judicial de forma tal de evaluar el desempeño del juez o jueza en el ejercicio de sus funciones. Por ello, al aplicar normas disciplinarias abiertas o indeterminadas, que exijan la consideración de conceptos tales como el decoro y la dignidad de la administración de justicia, es indispensable tener en cuenta la afectación que la conducta examinada podría tener en el ejercicio de la función judicial, ya sea positivamente a través del establecimiento de criterios normativos para su aplicación o por medio de un adecuado razonamiento e interpretación del juzgador al momento de su aplicación. De lo contrario, se expondría el alcance de estos tipos disciplinarios a las creencias morales o privadas del juzgador^[1].

274. Ninguno de los supuestos anteriores se verificó en el presente caso. Ni el ordenamiento jurídico ofrecía las bases o criterios objetivos que permitieran acotar el alcance de los tipos disciplinarios ni la labor del juzgador permitió sentar las bases que limitaran la eventual arbitrariedad en su aplicación.”

Corte IDH. Caso López Lone y otros Vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302.

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[1] Al respecto, el perito Ibáñez señaló que “este tipo de fórmulas que son fórmulas muy abiertas, necesitan una jurisprudencia muy rigurosa, una elaboración diría, de carácter coral en la que la jurisprudencia se decante y haya un acuerdo básico sobre estos principios fundamentales, [… de forma de] no [acudir] a la moral privada de quien en un momento determinado ejerce la disciplina”. Declaración pericial de Perfecto Andrés Ibáñez rendida en la audiencia pública celebrada en el presente caso.