Dr. Jorge Leiva

Hoy: Procedimiento del recurso de veto en el Concejo Municipal.

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“La gestión bajo estudio, en su condición de impugnación posterior al iter de formación del acto administrativo denominado “acuerdo municipal”, tiene un único órgano administrativo que puede interponerlo (legitimación activa), durante un espacio temporal también fijado por el legislador. De acuerdo con el texto del artículo 42 del Código Municipal, una vez cumplidos los trámites previos a la votación por parte del Concejo (tema que ha sido objeto de análisis de esta Sección en otros pronunciamientos pero que no será abordado en este momento por no ser importante para la resolución del presente procedimiento), dicho colegio por mayoría absoluta adopta el acuerdo, que pese a la finalización del acto de votación aún no es válido. Respecto de la votación el canon 43 del Código Municipal establece: “El Concejo tomará sus acuerdos por mayoría absoluta de los miembros presentes, salvo cuando este código prescriba una mayoría diferente”. Dicha conducta administrativa será válida, una vez que ese acuerdo quede firme, lo cual puede suceder de dos maneras. Una posibilidad es que en el mismo momento de la votación el Concejo Municipal además de aprobar el acuerdo en los términos antes indicados, adicionalmente lo declare firme de forma expresa a través de una mayoría calificada. En esta dirección el artículo 45 del Código Municipal indica: “Por votación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros, el Concejo podrá declarar sus acuerdos como definitivamente aprobados”. La otra posibilidad es que el acuerdo quede firme con la aprobación del acta en la Sesión siguiente. En esta dirección el inciso 2) del artículo 55 de la Ley General de la Administración Pública señala: “Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán  de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio”. Nótese que es justamente esa falta de firmeza la que permite a los Regidores que disientan o que no estén de acuerdo con la decisión del órgano, que intenten modificarla a través de un recurso interno. Regulando dicha impugnación, el artículo 48 del Código Municipal reglamenta el Recurso de revisión –que puede ser interpuesto por un regidor independientemente de la forma en la que haya votado el acuerdo- (se aclara que este Recurso de Revisión es distinto del “Recurso Extraordinario de Revisión, regulado en los artículos 157 y 163 del Código Municipal y que es un recurso externo cuya legitimación la detentan los munícipes y se dirige contra actos válidos y eficaces). En lo que hace al tema del Recurso de revisión, como recurso previo a que el acuerdo sea un acto administrativo válido, el numeral 48 del Código Municipal claramente establece: “Antes de la aprobación del acta, cualquier regidor podrá plantear revisión de acuerdos, salvo respecto de los aprobados definitivamente conforme a este código”. Así las cosas, es claro que un acuerdo del Concejo Municipal que ha sido aprobado, sin que este haya sido declarado “definitivamente aprobado” puede ser variado por el propio colegio, sin la necesaria intervención de terceros. Es hasta que el acuerdo está aprobado y queda firme, que este es válido. Es desde ese momento que inicia el periodo de cinco días que tiene el Alcalde para presentar un Veto en su contra. En el sistema municipal costarricense, aun en el supuesto de que el Alcalde o Alcaldesa conozca el contenido de un acuerdo por haber participado con voz en la Sesión en la que este se aprobó, no podrá ejercer su derecho de Veto hasta que dicho acto quede firme por cualquiera de las dos vías antes referidas. Aceptar la posibilidad de que se veten acuerdos que no hayan alcanzado la firmeza llevaría al sinsentido de permitir que el órgano Alcaldía cuestione una decisión del órgano Concejo Municipal, que aún no ha sido tomada siguiendo todos los trámites que el legislador estableció expresamente para tal fin. En conclusión, cualquier presentación del Veto por parte del Alcalde en un momento anterior a que el acuerdo alcance firmeza, sea por así acordarlo expresamente el Concejo Municipal o porque se dio de forma automática con la aprobación del acta de la Sesión en la que se aprobó dicho acuerdo, sería prematura. Lo mismo sería inadmisible un Veto presentado fuera del plazo de cinco días contados a partir de la Sesión en que el respectivo acuerdo adquirió firmeza, con independencia de si el Alcalde o Alcaldesa cumplió con su obligación de asistir a la respectiva sesión en los términos del artículo 17 inciso c) del Código Municipal, o si existen prácticas “protem legem” o “secundum legem” en el respectivo Concejo de notificar por escrito mediante un oficio específico a la Alcaldía el respectivo acuerdo.

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto  512-2015.

“Del trámite del Veto por parte del Concejo Municipal: En lo que interesa al tratamiento dado a la objeción planteada por la Alcaldía Municipal, se tiene que el tercer párrafo del artículo 158 del Código Municipal señala: "En la siguiente sesión inmediatamente a la de la presentación del veto, el Concejo deberá rechazarlo o acogerlo". La celeridad expresada en el párrafo recién transcrito es una consecuencia directa del efecto suspensivo que el legislador ordinario -no el constituyente-, otorgó al instituto del Veto. A partir del texto de la norma, es necesario hacer diversas consideraciones: La recepción del Veto, implica automáticamente la modificación del orden del día del Cuerpo Edil, a fin de resolver prioritariamente la objeción planteada. Evidentemente, en virtud del Principio de Seguridad Jurídica es obligatoria la incorporación de la discusión del Veto planteado en el elenco de temas analizar en la respectiva sesión, sin embargo, al ser una obligación impuesta por ley, su falta de inclusión en el orden del día no obstaculiza su resolución, ni justifica la omisión del Concejo Municipal de proceder en tal dirección, todo lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades en que puedan incurrir los funcionarios relacionados con la preparación del orden del día. En este punto es importante destacar que la inclusión del tema es responsabilidad de la Presidencia del Concejo Municipal, pues es dicho funcionario a quien en aplicación de la letra b) del artículo 34 del Código Municipal le corresponde la elaboración de tal instrumento. En este punto es de capital importancia señalar que el párrafo tercero del artículo 158 del Código Municipal no indica que el Veto se conocerá y resolverá en la sesión ordinaria siguiente, la norma simplemente señala que la próxima ocasión en la que el Colegio de Regidores se constituya, es decir que sesione, deberá resolver el Veto. En razón de lo anterior, es claro que la norma bajo análisis regula un supuesto adicional en cuanto a los temas que pueden ser atendidos en una sesión extraordinaria, el cual se suma a los dos regulados en el artículo 36 del mismo cuerpo legal, a saber: a- los asuntos incluidos en la convocatoria, y, b- los que por unanimidad acuerden conocer los miembros del Concejo. Más simple, si presentado un Veto y estando este pendiente de resolución, es convocada por parte de la Alcaldía una sesión extraordinaria, por ordenarlo así el Código Municipal, en dicho acto deberá conocerse y resolverse el Veto presentado. La celeridad bajo estudio que inspira la resolución del Veto que se analiza en este apartado, no debe llevar a la errónea consideración de que una objeción de esta naturaleza, presentada durante la sesión en la que el acuerdo quedó definitivamente aprobado, debe resolverse en ese momento. Evidentemente será en la sesión siguiente. En igual sentido, se tiene que aclarar que el Código Municipal tampoco establece plazos mínimos entre el momento de presentación del Veto y la sesión en la que debe conocerse. Así las cosas, en tanto el Veto sea interpuesto con antelación al comienzo de la Sesión, una vez iniciada esta deberá conocerse el tema, aunque la gestión haya sido interpuesto minutos antes de su apertura. Una de las principales consecuencias del tratamiento expedito establecido por el legislador para la resolución del veto, es el hecho de que este deba estar resuelto al momento de cerrar la sesión siguiente a la de su presentación, por lo anterior no será necesario remitir a una Comisión para que estudie la objeción y elabore un dictamen. En este caso, ha sido el legislador el que ha prescindido del trámite de Comisión, al hacer imposible su sustanciación, por lo que no será necesario que al momento de acoger o rechazar el Veto, sea votada una dispensa de trámite de Comisión con los votos de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal en los términos requeridos en el artículo 45 del Código Municipal. El rechazo del Veto debe ser expreso. Excepcionalmente es posible la configuración de un rechazo implícito, por ejemplo con la adopción de un acuerdo en el que sin rechazar el veto, ni acoger ningún dictamen que recomiende dicho rechazo emitido por alguna Comisión a la que de forma antijurídica se haya remitido el expediente del acuerdo vetado, el Concejo Municipal adopte un acuerdo remitiendo los autos a este Tribunal. Respecto de la doctrina del acto implícito el artículo 138 de la LGAP señala: “El acto podrá expresarse a través de otro que lo implique necesariamente, en cuyo caso tendrá existencia jurídica propia”. Ante el rechazo del Veto, los autos pasarán a esta Sección con el fin de revisar la regularidad jurídica del Veto presentado a la luz de los alegatos de legalidad expuestos por la Alcaldía Municipal, no obstante el Concejo Municipal deberá informar a cualquier persona que pueda verse afectada negativamente por el acogimiento del veto, a fin de que este tercero si lo considera necesario, sea parte del procedimiento ante este Contralor no jerárquico de legalidad.”

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, voto 38-2017.