Dr. Jorge Leiva

Hoy: Evaluación de Desempeño a funcionarios públicos, principios, estándares y debido proceso, son los de materia disciplinaria, pues tiene los mismos efectos.

 

66. Esta Corte ha señalado de forma reiterada que, aunque el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales”[1] para que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectar sus derechos. De modo que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal[2].

 

67. En ese sentido, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 8.1 de la Convención, en la determinación de los derechos y obligaciones de orden penal, civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las personas tienen derecho a ser oídas, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley. El incumplimiento de alguna de esas garantías implica la violación de dicha disposición convencional[3].

 

68. Por su parte, el artículo 8.2 de la Convención establece las garantías mínimas que deben ser aseguradas por los Estados en función del debido proceso legal[4]. La Corte se ha pronunciado en su jurisprudencia sobre el alcance de este artículo y ha establecido que no se limita a procesos penales, sino que lo ha extendido, en lo pertinente, a procesos administrativos seguidos ante autoridades estatales y a procesos judiciales de carácter no penal en el ámbito constitucional, administrativo y laboral[5]. Asimismo, ha indicado que, tanto en estas como en otro tipo de materias, “el individuo tiene también derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal”[6]. Esto indica que las garantías del artículo 8.2 de la Convención no son exclusivas de los procesos penales, sino que pueden ser aplicadas a procesos de carácter sancionatorio. Lo que corresponde en cada caso es determinar las garantías mínimas que conciernen a un determinado proceso sancionatorio no penal, según su naturaleza y alcance[7].

 

69. Ahora bien, este caso se refiere a un proceso de ratificación de una funcionaria judicial. Ese proceso consistía en la evaluación del desempeño de la presunta víctima, con el objeto de establecer si era ratificada en su cargo o separada del mismo. El Estado alegó que los procesos de evaluación tienen diferencias con los procesos disciplinarios, pues los primeros buscan evaluar al funcionario cada cierto tiempo, mientras que los segundos buscan establecer si se cometió una infracción administrativa. No obstante, ambos procesos tienen como finalidad evaluar la conducta e idoneidad de un funcionario, sea periódicamente o como resultado de la presunta comisión de una falta. Además, cuando un proceso de evaluación concluye que la calificación del desempeño de un funcionario o funcionaria no fue satisfactoria y debe, por ello, ser separado de su cargo, se convierte en un proceso materialmente sancionatorio, pues la desvinculación de la persona evaluada es una sanción a su bajo desempeño.

 

70. En ese sentido, a juicio de la Corte, a un proceso de evaluación o ratificación, en tanto involucra la posibilidad de destitución de los funcionarios evaluados en casos de incompetencia o bajo rendimiento, le son aplicables las garantías del debido proceso propias de los procesos disciplinarios, aunque su alcance pueda ser de diferente contenido o intensidad. En este caso, la Comisión y la presunta víctima alegaron la violación del artículo 8.2 literales b y c, esto es, del derecho a conocer previa y detalladamente la acusación formulada y del derecho a contar con el tiempo y los medios adecuados para la defensa, garantías que, a juicio de la Corte, son aplicables al caso concreto, aunque su alcance debe ser precisado en función de las características propias de los procesos de evaluación o ratificación.

 

71. En relación con el primero de estos derechos, la Corte ha establecido que implica que se haga una descripción material de la conducta imputada que contenga los datos fácticos recogidos en la acusación, que constituyen la referencia indispensable para el ejercicio de la defensa. De ahí que el acusado tenga derecho a conocer, a través de una descripción clara, detallada y precisa, los hechos que se le imputan[8]. En el caso Barreto Leiva Vs. Venezuela, la Corte se refirió a esta garantía y señaló que, para satisfacerla “el Estado debe informar al interesado no solamente de la causa de la acusación, esto es, las acciones u omisiones que se le imputan, sino también las razones que llevan al Estado a formular la imputación, los fundamentos probatorios de ésta y la caracterización legal que se da a esos hechos”[9]. Ahora bien, la Corte encuentra que, tratándose de procesos de evaluación o ratificación de funcionarios públicos, el derecho a conocer previa y detalladamente la acusación formulada implica que las personas evaluadas tengan conocimiento, de forma precisa, de los criterios generales de evaluación utilizados por la autoridad competente para determinar su permanencia en el cargo. Lo anterior, para estar en capacidad de establecer si el incumplimiento identificado por la autoridad es de tal magnitud, que puede dar lugar a su no ratificación, lo que además es indispensable para el ejercicio del derecho a la defensa. 

 

72. Por otra parte, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, el derecho a contar con el tiempo y los medios adecuados para preparar la defensa, obliga al Estado a permitir el acceso de la persona al conocimiento del expediente llevado en su contra e implica que se debe respetar el principio del contradictorio, que garantiza la intervención de la persona en el análisis de la prueba[10]. Además, los medios adecuados para presentar la defensa comprenden todos los materiales y pruebas utilizados, así como los documentos exculpatorios[11]. En relación con los procesos de evaluación de funcionarios públicos, la Corte encuentra que esta garantía implica que la persona evaluada tenga derecho a conocer las razones por las cuales las autoridades competentes consideran que hay incompetencia o incumplimiento, a ofrecer argumentos orientados a desvirtuar la postura de las autoridades antes de una decisión definitiva y, en general, a ofrecer pruebas sobre la idoneidad de su desempeño.

 

74. (…) Lo anterior, supone que la persona evaluada debía, al menos, conocer su presunto incumplimiento y sus consecuencias y tener tiempo y los medios adecuados para defenderse.

 

(…)

 

77. La Corte nota que, en los documentos aportados por las partes, no consta que se hubiera informado a la señora Moya Solís sobre los criterios generales bajo los cuales se llevó a cabo el proceso de ratificación ni sobre las razones por las cuales podía ser cesada de su cargo. En esa medida, la presunta víctima no tuvo conocimiento de que los incumplimientos identificados por la autoridad competente eran graves y que, frente a ellos, podía ejercer su derecho a la defensa.

 

78. Por otra parte, tampoco consta en el expediente que se le haya dado la oportunidad de presentar un informe escrito y de remitir pruebas de descargo, tal como preveía la normativa aplicable (supra párr. 41). Sobre este asunto, el Estado sostuvo que la entrevista personal era el mecanismo adecuado para que las personas evaluadas ejercieran su derecho a la defensa, y que esta oportunidad le fue garantizada a la señora Moya Solís. Sin embargo, la entrevista tuvo lugar el 12 de agosto de 1982, esto es, antes de la visita al juzgado del 26 de agosto de 1982, en la que se identificaron los presuntos casos de incumplimiento. En esa medida, no es razonable sostener que la señora Moya habría podido ejercer su derecho a la defensa en la entrevista, porque para entonces no le habían informado de ningún incumplimiento.

 

79. El Estado también argumentó que, debido a que la señora Moya Solís suscribió el acta de visita al despacho de la comisión de vocales, “tuvo conocimiento de las observaciones que sería[n] materia de la decisión de no ratificarla [y] pudo presentar observaciones a lo señalado en la referida Acta si no se encontraba de acuerdo con lo afirmado sobre su evaluación” y que, “[e]n Resolución N° 0015-82-TT de fecha 13 de septiembre de 1982, a efectos de resolver, se dejó constancia que las consideraciones señaladas no fueron desvirtuadas por la presunta víctima”. Sin embargo, la Corte nota que no consta en el expediente que durante la visita de la Comisión de Vocales o con posterioridad a esa fecha, a la señora Moya Solís se le haya dado la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa.

 

80. Conforme a lo anterior, si bien a la señora Moya Solís le informaron algunos casos de presuntos incumplimientos, durante la visita del 26 de agosto de 1982 no se le informó que estos podían dar lugar a su no ratificación. Esto ocurrió porque la señora Moya Solís no conocía los criterios de evaluación de las y los secretarios judiciales. Esta situación, a juicio de la Corte, configura una violación del derecho a conocer previa y detalladamente la acusación formulada, al que se refiere el artículo 8.2.b) de la Convención Americana. Sobre este asunto, la Corte nota también que los criterios de evaluación de las y los secretarios judiciales no estaban definidos en la ley, lo que será analizado a la luz del principio de legalidad (infra párr. 80).

 

81. Por otra parte, a la señora Moya Solís no le informaron las razones por la cuales los incumplimientos identificados no la hacían idónea para seguir ejerciendo sus funciones, tampoco se le permitió exponer sus descargos sobre los casos de incumplimiento, ni se le dio tiempo para aportar pruebas que respaldaran su posición. Por esa razón, se violó su derecho a tener el tiempo y los medios adecuados de defensa, contenido en el artículo 8.2.c) de la Convención Americana.

 

Corte IDH. Caso Moya Solís Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de junio de 2021. Serie C No. 425.

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[1]           Garantías judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 27.

[2]           Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párr. 124 y Caso Pollo Rivera y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de octubre de 2016. Serie C No. 319, párr. 209.

[3]         Cfr. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 117, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de mayo de 2016. Serie C No. 311, párr. 72.

[4]         Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra, párr. 137, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala, supra, párr. 73.

[5]           Cfr. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71; Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, supra; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74; Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C No. 218; Caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de agosto de 2013. Serie C No. 268, y Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala, supra.

[6]         Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, supra, párr. 70.

[7]         Cfr. Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala, supra, párr. 75.

[8]           Cfr. Caso Fermín Ramírez Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de junio de 2005. Serie C No. 126, párr. 67, y Caso Urrutia Laubreaux Vs. Chile, supra, párr. 113.

[9]         Caso Barreto Leiva Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2009. Serie C No. 206, párr. 28.

[10]          Cfr. Mutatis Mutandi, Caso Palamara Iribarne Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de noviembre de 2005. Serie C No. 135, párr. 178 y Caso Álvarez Ramos Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2019. Serie C No. 380, párr. 153.

[11]          Cfr. Mutatis Mutandi, Caso Álvarez Ramos Vs. Venezuela, supra, párr. 154.