“Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia
¿Cuáles son esas reglas? Sala Primera de la Corte Suprema analiza.
Res. 000393-F-S1-2024 de a las nueve horas veintinueve minutos del tres de mayo de dos mil veinticuatro.
VI. En torno a la primera cuestión ha de señalarse lo siguiente. Como lo ha indicado esta Sala, la conducta omisiva de la administración pública es contraria al bloque de legalidad cuando esta configura una desatención de una “obligación preexistente” que dicha administración está compelida a atender. (Al respecto puede consultarse la sentencia de esta Sala no. 74-2007 de las 10 horas 15 minutos del dos de febrero de dos mil siete, en su sexto considerando). En lo que respecta a las vinculaciones directamente emanadas del ordenamiento jurídico, tal obligación puede derivar de normas jurídicas o bien marcos normativos extra-jurídicos, un ejemplo de esto es el inciso 1) del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública el cual en lo que interesa indica: “En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica”. En esta misma dirección el artículo 158 inciso 4) del mismo cuerpo legal señala: “4. Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso.”. En lo que hace a este tema la primera precisión que debe hacerse es que los citados incisos refieren a “reglas” y no a “opiniones” de personas expertas. Este punto presenta una especial relevancia, pues al margen de lo que se dirá más adelante respecto de las Ciencias Exactas, por ahora se debe indicar que la opinión de personas profesionales en áreas de experticia (en ámbitos distintos de las Ciencias Jurídicas) no vincula a la Administración Pública, ello con absoluta independencia de sus atestados académicos, no obstante, es claro que tales profesionales están en una mejor posición para conocer esas “reglas científicas vinculantes” e informarlas a través de sus opiniones y criterios. Aquí se debe aclarar que el presente análisis no aborda el tema de los actos administrativos vinculantes que emiten determinados órganos que integran la administración pública, enmarcados en relaciones intersubjetivas o interorgánicas y que son vinculantes por así disponerlo el ordenamiento jurídico. Ahora bien, deslindado lo anterior, se impone aquí dar contenido a la expresión “reglas unívocas de la ciencia o de la técnica” o “reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta”. (El original no está destacado en negrita ni subrayado). A la fecha no son pocos los ámbitos en los que existen desarrollos científicos, tanto en el ámbito social como en lo que refiere a las ciencias exactas en sentido estricto, regidas estas últimas por reglas de la causalidad. Por otra parte, en el estado actual de desarrollo del ordenamiento jurídico, no existe una definición normativa sobre qué se debe entender cuando se hace mención a las referidas reglas, por lo que esta Sala procederá darle contenido a dicho concepto, lo anterior conforme los parámetros establecidos en el artículo 10 del Código Civil, norma que textualmente establece: “Artículo 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.”. (El original no está destacado en negrita ni subrayado). En lo que hace al tema de antecedentes legislativos, se debe recordar que la Ley General de la Administración Pública, transitó en la Asamblea Legislativa por casi una década mediante los proyectos de ley 4118, 5716 y 7571, todos con el mismo articulado, siendo el último expediente el que finalmente se convirtió en la Ley 6227, no obstante lo anterior, de relevancia para el presente examen, son las actas del trámite en Comisión del expediente legislativo 4118, en las cuales se consigna el análisis y exposición que hiciera el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz (artículo por artículo), a la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, en su condición de redactor del texto que previamente había sido revisado y aprobado por la “Comisión Especial que trabaja en la redacción del Proyecto del Código Administrativo (creada mediante Decreto Ejecutivo 138, publicado en La Gaceta 188, del miércoles 21 de agosto de 1968) y de la cual también formó parte el Lic. Ortiz Ortiz. En esta dirección, según consta en el acta 4 de la sesión extraordinaria de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, de fecha 12 de marzo de 1970, página 261 del citado expediente, al exponer sobre el concepto de “reglas científicas” indicó: “Entonces, por reglas técnicas o científicas unívocas se alude a aquellas reglas que en la circunstancia del caso administrativo que se están decidiendo o sobre el cual se está resolviendo, tengan un sentido claro, inequívoco y preciso, incluso se puede eliminar la palabra “unívoca” y sustituirla por “reglas exactas de la ciencia o la técnica”. Posteriormente, en el marco de la explicación del contenido del inciso 4 del artículo 158 antes transcrito, en esa misma exposición, en el acta 102 de fecha 1° de abril de 1970, página 269 del expediente legislativo, el Lic. Ortiz indica a la referida Comisión: “En fin siempre que haya normas técnicas de aplicación estrictas que puedan regular el contenido de un acto administrativo, y que este discrete (sic) de esas reglas en forma tal que resulte empírico el acto, contrario a las reglas elementales técnicas o de ciencia entonces ese acto será nulo como si se hubiera violado la ley, porque la administración no tiene el derecho de actuar empíricamente cuando debe actuar técnicamente. Este es el espíritu de este artículo. Fíjense que estamos diciendo las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta”. De la reiterada referencia a los adjetivos “unívocas” y “exactas”, tanto durante el análisis del proyecto de ley en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa como en las normas finalmente aprobadas, se puede concluir que tales conceptos claramente excluyen el carácter de obligatorias a las reglas derivadas de áreas del conocimiento humano que no sean exactas. En esta dirección, el propio redactor de las normas bajo estudio, ampliando sobre el particular, ofrece una conceptualización en la cual, siendo conteste con la motivación incorporada en las actas antes transcritas, ofrece la siguiente definición: “Conjunto de conocimientos exactos aplicables a procesos de acaecimiento necesarios según la ley de la causalidad. (…) Esa técnica está incorporada a los mandatos de la ley y debe tenerse por cierto que a la misma remite a esta última, siempre que la materia a decir esté regida por la ciencia exacta o por las reglas de un arte determinado.” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica Continental, San José, 2023, pág. 96). En igual sentido, volviendo sobre el concepto de la Técnica y la Ciencia a la que está sujeta la administración pública el Lic. Ortiz señala: “La técnica es el conjunto de reglas científicas y exactas que se refieren a fenómenos causales, necesariamente iguales siempre que se den ciertas circunstancias o hipótesis de hecho que dichas reglas definen. La dificultad en su aplicación radica en la comprobación de la hipótesis de hecho, pero una vez ésta lograda, dicha aplicación tiene que producirse en forma exacta, con pretensión de verdad objetiva o invariable, independiente de los criterios personales del funcionario. Dada esta su aplicación igual para casos típicamente definidos, con pretensión de verdad universal, la ciencia se puede considerar incorporada tácitamente a la ley para efectos de facilitar su aplicación. O, más claro, debe reputarse existente un principio general de derecho, naturalmente escrito, que impone a la Administración la aplicación de las reglas de la ciencia, cuando sea posible y que, en consecuencia, permite calificar como inválido y contrario al derecho, todo acto dictado en contravención de aquella. Casos habrá en que resulte imposible determinar exacta y precisamente con base únicamente en reglas científicas, la relación debida entre la realidad y el acto administrativo, y en tal hipótesis quedará ipso facto autorizada la discrecionalidad administrativa. Pero cuando sea posible una definición clara y exacta de lo que debe ser el acto administrativo, a partir de una realidad científicamente comprobable, y se demuestra que aquél no obedece a éste, el acto debe refutarse ilegal por falta o defecto en el elemento que debió conformarse con los dictados de la técnica. Desde este ángulo, discrecionalidad y técnica so inconciliables, porque donde hay posibilidad de aplicar la técnica esta se incorpora a la ley, y donde hay discrecionalidad la aplicación de reglas técnicas inflexibles resulta imposible.” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Ibidem pág. 660 y 661). Un supuesto distinto es el que se presenta cuando el ordenamiento jurídico exige como presupuesto de una actividad administrativa (formal o material), la acreditación de aspectos técnicos del conocimiento humano, no regidos por las reglas de la causalidad, en donde si bien no se estará en el contexto de los artículos 16 y 158 inciso 4) de la LGAP antes analizados, la administración pública sigue obligada a la acreditación del motivo o motivos de índole técnico (a partir de reglas no unívocas, pero racionales, razonables y aceptadas por una determinada comunidad científica o técnica). En tales supuestos, ese motivo debe quedar claramente expuesto en la motivación del acto administrativo, en los términos regulados por el artículo 136 de la LGAP. Así, en resumen, la conducta omisiva es ilegal cuando hay un deber legal a cargo de la administración y esta obligación podrá derivarse, entre otros supuestos, de las reglas técnicas y científicas exactas, esto es, de las que tienen sentido unívoco, pero no de meras opiniones de expertos, entendiendo por éstas todas las que no se deriven directamente de ellas.
