Hoy, un tema recientemente publicado por la
Corte Interamericana:
Tema: Órganos administrativos como la Procuraduría
o la Contraloría no pueden destituir personas de cargos públicos en vía
administrativa.
Aclaración:
Corte Interamericana reitera este criterio (con el que sienta una línea
jurisprudencial). En Costa Rica, que no ha sido parte en los casos citados, la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha rechazo la
interpretación que la Corte supraestatal da al art. 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
“B.1.2.2 Las facultades la
Procuraduría y la Contraloría, y otras disposiciones legales del ordenamiento
jurídico colombiano.
110. Los representantes alegaron que
el régimen legal que fue aplicado al señor Petro resulta violatorio del
artículo 23 en relación con el artículo 2 de la Convención en lo respectivo a:
“i) las facultades de la [Procuraduría] para afectar derechos políticos
mediante un régimen sancionatorio que incluye la inhabilidad para el ejercicio
del poder público; y ii) otro tipo de normas que cumplen el mismo efecto de
inhibir la actividad política”. En el marco de este alegato, los representantes
hicieron referencia a los artículos 277 de la Constitución Política y los
artículos 44 y 45 del Código Disciplinario Único
respecto de las facultades de destitución e inhabilitación de la Procuraduría,
a los artículos 38 y 66 del Código Disciplinario Único en lo que se refiere a
los efectos que puede tener una sanción impuesta por órganos de control como la
Contraloría o las Personerías, al artículo 60 de la Ley 610 que contempla el
boletín de responsables fiscales, y al artículo 4 de la Ley 1864 de 2017 que
tipifica la conducta delictiva de “elección ilícita de candidatos”. También
alegaron que diversas interpretaciones de la Corte Constitucional que
consideran que la Procuraduría “estaría facultada para restringir o limitar
derechos políticos”, se encuentran en contravención con la Convención
Americana. La Corte procederá a analizar dichos alegatos.
111. La Corte recuerda que el artículo 2[1] de la Convención contempla el deber general de los Estados Partes de
adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma para garantizar los
derechos en ella consagrados. Este deber implica la adopción de medidas en dos
vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier
naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención.
Por otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la
efectiva observancia de dichas garantías[2]. En relación con los derechos reconocidos en el artículo 23 de la
Convención, el deber de adecuar el derecho interno implica que las normas que
prevén restricciones a los derechos políticos –o que facultan autoridades para
su imposición- deben ajustarse a lo previsto en el artículo 23.2 del mismo
instrumento (supra párrs. 90 al 98). Asimismo, respecto a la adopción de
dichas prácticas, esta Corte ha reconocido que todas las autoridades de un
Estado Parte en la Convención tienen la obligación de ejercer un control de
convencionalidad (supra párrs. 103 y 107).
112. En el presente caso, el Tribunal
constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta
al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular;
ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. Por su
parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador
ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia
y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de
las siguientes faltas [...]”. La Corte
observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral
primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad
de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el
modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia
Constitución[3],
a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección
popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la
Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte
encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo
278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el
artículo 23 de la Convención Americana.
113. Por otro lado, el Código
Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la
Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las
implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La
terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que
importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b)
La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278,
numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y
d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función
pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la
exclusión del escalafón o carrera”. La Corte ya concluyó anteriormente que una
sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público
democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena,
por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la
Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las
mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones
previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del
mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código
Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a
funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor
Petro.
114.
Por otro lado, el Tribunal constata que el artículo 60 de la Ley 610 de 18 de
agosto de 2000 señala que “la Contraloría General de la República publicará con
periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas
naturales o jurídicas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad
fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en
él”. Asimismo, dicho artículo señala que no se podrán posesionar en cargos
públicos “quienes aparezcan en el boletín de responsables” hasta que se cancele
la sanción. Para efectos del presente análisis, esta norma debe ser entendida
en su relación con el artículo 38 del Código Disciplinario Único, el cual prevé
que “[t]ambién constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir
de la ejecutoria del fallo, las siguientes: [...] 4. Haber sido declarado
responsable fiscalmente”. De lo anterior se concluye que, aun cuando las
facultades de la Contraloría no contemplan la atribución directa para destituir
o inhabilitar funcionarios públicos de elección popular, las sanciones
pecuniarias que pueden imponer, cuando estas resultan en la obligación de
realizar el pago de una deuda fiscal de alta cuantía, como sucedió en el caso
del señor Petro, pueden tener el efecto práctico de inhabilitarlo en virtud de
lo dispuesto en el artículo 38 del Código Disciplinario Único y de la
prohibición a los funcionarios competentes de dar posesión a quienes aparezcan
en el boletín de responsables fiscales.
115. En relación con lo anterior, la
Corte concluye que las sanciones impuestas por la Contraloría pueden tener el
efecto práctico de restringir derechos políticos, incumpliendo así las
condiciones previstas en el artículo 23.2 de la Convención y que han sido
reiteradas en la presente sentencia. En esa medida, el Tribunal considera que
el artículo 60 de la Ley 610 de 2010 y el artículo 38 fracción 4 del Código
Disciplinario Único son contrarios al artículo 23 de la Convención Americana,
en relación con el artículo 2 del mismo instrumento.
116. Asimismo,
el Tribunal advierte que la Ley 1864 de
2017 modificó la Ley 599 del 2000 del Código Penal, para incluir delitos
relacionados con los mecanismos de participación democrática. En el artículo 5
de la citada ley se dispuso la modificación del artículo 389 del Código Penal a
fin de establecer el tipo penal de “elección ilícita de candidatos”, que
consiste en lo siguiente: “[...] El que sea elegido para un cargo de elección
popular estando inhabilitado para desempeñarlo por decisión judicial,
disciplinaria o fiscal incurrirá en prisión de cuatro (4) a nueve (9) años y
multa de doscientos (200) a ochocientos (800) salarios mínimos legales
mensuales vigentes”. La Corte nota que esta norma, si bien no reconoce
facultades para la restricción de derechos políticos, ni fue aplicada en el
caso concreto del señor Petro, puede generar el efecto de inhibir a una persona
para postularse a un cargo público cuando haya sido objeto de una sanción
disciplinaria o fiscal, constituyendo así un riesgo para sus derechos políticos
y los de sus electores. En
este sentido, el Tribunal considera que el artículo 5 de la Ley 1864 de 2017,
en tanto puede generar el efecto de inhibir a una persona para postularse a un
cargo público de elección popular cuando haya sido objeto de una sanción
disciplinaria o fiscal, pues podría incurrir en un delito sancionado con una
pena de 4 a 9 años de prisión, constituye un incumplimiento del artículo 23 de
la Convención Americana en relación con el artículo 2 del mismo instrumento.
117.
Finalmente, en lo que respecta al alegato de los representantes sobre la
inconvencionalidad de las interpretaciones de las facultades disciplinarias por
parte de la Corte Constitucional de Colombia, el Tribunal advierte que las
mismas no constituyen un riesgo en sí mismo para el ejercicio de los derechos
políticos del señor Petro y, por lo tanto, no constituyen una violación al
artículo 23 de la Convención en relación con el artículo 2 del mismo
instrumento. Sin
perjuicio de ello, el Tribunal recuerda que del artículo 2 de la Convención se
desprende la obligación estatal de desarrollar prácticas estatales conducentes
a la observancia efectiva de los derechos y libertades consagrados en dicho
tratado. En consecuencia, es necesario que la interpretación y aplicación de las
facultades disciplinarias se encuentren ajustadas al mismo fin que persigue el
artículo 2 de la Convención. En términos prácticos, la Corte recuerda que la
interpretación de las normas que disponen las facultades de la Procuraduría o
la Contraloría por parte de la Corte Constitucional, y de las demás autoridades
del Estado colombiano, deben ser coherentes con los principios convencionales
en materia de derechos políticos previstos en el artículo 23 de la Convención y
que han sido reiterados en el presente caso.
Corte IDH. Caso Petro Urrego Vs. Colombia.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de julio
de 2020. Serie C No. 406.
[1] El artículo 2 de la Convención
establece lo siguiente: “Si el ejercicio de los derechos y libertades
mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones
legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar,
con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta
Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias
para hacer efectivos tales derechos y libertades”.
[2] Cfr.
Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párr.
207 y Caso Gorigoitía Vs. Argentina, supra, párr. 55.
[3] Cfr.
Constitución Política de Colombia, artículo 1. Dicho artículo señala lo
siguiente: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto
de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general”
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